加强基层人民政协协商民主重要渠道建设探讨

       党的十八大报告就健全社会主义协商民主制度，明确指出:“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”由此可见，要健全社会主义协商民主制度，不仅要通过政权机关、政协组织、党派团体等渠道来推动，而且要充分发挥人民政协作为重要渠道的作用来促进推动。这不是简单的渠道和重要渠道之分，而是推进发展社会主义协商民主的重要界定。要发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，必须高度重视和加强协商民主这个重要渠道的基础建设，才能真正推进社会主义协商民主的通畅和发展。

       一、协商民主重要渠道建设的重要性

       《辞海》中对渠道的解释为：人工开挖或填筑的水道。根据用途不同，可分为：灌溉渠道、排水渠道、水电站引水渠道、航运渠道、给水渠道等。渠道可以专用，也可以综合利用。从文字而言，渠道确实是根据人类的需要而造就的流水载体。而协商民主的渠道，是协商民主这一“流水”的载体，既是有形的，也有无形的。作为上层建筑，协商民主渠道既是一种意识形态领域的概念，也是一种实践行为的概念，既要有政治环境构架，又要有制度规范。这是协商民主渠道建设两个都不可偏废的建设元素，如果仅有政治环境构架，没有制度规范支撑，或只有制度规范支撑，没有政治环境的保障和导向，协商民主之“水”的流畅都会出现梗阻甚至枯竭。只有良好的政治环境构架和健全的制度规范，协商民主才能充分保证公民的有序政治参与，人民政协也才能充分发挥作为协商民主流畅的重要渠道作用。因此，我们必须从发展社会主义人民民主和推进社会主义政治文明的战略高度，重视和加强协商民主重要渠道建设。

       二、当前协商民主重要渠道建设的缺失

       党的十八大报告第一次提出“健全社会主义协商民主制度”，在发展社会主义民主政治上具有里程碑意义，对实现我国的社会主义政治文明具有重要的现实意义和深远的历史意义。这既是对人民政协几十年来开展政治协商的理论升华，又是为人民政协今后更好地通过开展协商民主，继而重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，具有战略性和方向性意义。但协商民主超出政治协商的一般范畴，因为协商民主体系是包括国家政治领域、统一战线、基层民主在内的庞大体系，政协开展的协商民主，仅是其中一个重要组成部分。所以既不能把政协履行的政治协商职能等同于开展协商民主，也不能把开展协商民主与履行政治协商职能割裂开来。所以，人民政协在加强协商民主重要渠道建设中，必须从这两种不同职能的本质和关联度中分析和研究，特别是分析和研究当前政协协商民主渠道建设的缺失和原因，以寻找到科学合理的建设要素，才能更好地有针对性地加强渠道运行中的薄弱环节建设，最终达到促进协商民主渠道畅通，实现协商民主效果的目的。总的来说，笔者认为，当前基层政协协商民主渠道建设还存在以下几个方面的缺失：

       一是政治环境构架完美，基层政协实践行为不够清晰。从国家政治体制层面而言，在推进协商民主进程中，其政治环境构架是完美的。党的十八大召开，党中央不仅在十八大报告阐明了推进社会主义协商民主中，人民政协组织要在专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等方面发挥重要渠道作用，而且在十八届三中全会报告中进一步提出：“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”这是人民政协组织开展协商民主、发挥重要渠道作用的根本方针和遵循的重大原则。从2013年10月起至今，全国政协也已召开了10次双周协商座谈会，每次一个专题，邀请专家、学者和全国政协委员共20人左右参加座谈会，就国家层面的一些重大和战略问题进行协商座谈；双周座谈会是1950年由毛泽东主席等中共领导人创立的一种民主形式，到1966年已举行了100多次，其后曾经中断了40多年。为了贯彻落实党的十八届三中全会精神，2013年10月，全国政协恢复了这一双周协商座谈会，在顶级层面上率先垂范发挥了人民作为协商民主重要渠道的作用功能，开辟了政协委员和中央高层交流的渠道，在政治环境构架建设上，营造了协商民主畅通的典范。然而，在市、县级政协的协商民主推进中，从目前情况看，在一定程度上，还停留在理论研究和实践探讨阶段，在制度、规范、程序、方法、形式、措施、目的、效果等方面，还存在不够清晰的现象；即使有一些形式冠以协商民主头衔，效果也不甚理想，甚至是为挂名而挂名，没有从本质上达到作为重要渠道的目标和效果。究其原因，主要是协商民主渠道通畅的建设要素如协商主体、制度、规范、内容、程序、形式、密度、目标设置等要素还不健全，根据自己理解，为协商而协商、各行其是、各自为阵、徒有其名的情况较多；所以，效果显然不理想。

       二是把协商民主等同政治协商理解，忽略协商民主重要渠道自身功能建设。协商民主是我国民主政治的特色，与西方的民主有本质的区别。社会主义协商民主是实现和推进公民有序政治参与的民主形式，是在建设社会主义民主政治过程中，将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合起来，运用协商民主，注重求同存异，促进社会和谐，在保障人民行使投票权利的同时，通过协商民主，追求社会和谐稳定。按照党的十八届三中全会精神，人民政协组织在推进协商民主过程中，“要更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、增加协商密度，提高协商成效。”这是基层政协组织开展和推进协商民主，发挥重要渠道作用的出发点和落脚点。而政治协商是政协组织履行对国家和地方大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在党政决策之前进行协商和决策执行过程中的重要问题进行协商，这是党委和政府与政协之间的关系。政协在履职实践中，一般主要通过党委制订的年度协商计划要求政协组织参加的事项，这种协商具有一定的被动性。而在市、县一级政协履职中，主动去进行政治协商是比较少的，大多都是通过市场调研报告提出的意见和建议上报党委政府，开展文字形式的协商，其协商效果如何，政协自身缺乏跟踪，协商建议如何落实，也不主动去关心。例如，河池政协去年开展了《关于改善服务企业政务环境》、《关于巴马长寿养生国际旅游区建设》等5个视察调研活动，并形成了调研或视察报告上报市委市政府，市委书记、市长都给予充分肯定，批示要求分管领导和党政职能部门认真研究吸纳政协提出的意见和建议，但研究和吸纳的结果如何，部门既不反馈，政协自身也不主动跟踪掌握，其协商的流程是：视察调研选题→策划和制订视察调研方案→开展视察调研活动→形成视察调研报告→常委会审议通过→上报同级党委、政府→党委、政府主要领导批示充分肯定→要求分管领导和职能部门研究和吸纳政协建议等7个主要环节。显而易见，这种政治协商形式是极为单调的，但却是政协履行政治协商职能的途径之一。除此之外，市、县政协确实很难在其他方面开展政治协商，这是带有普遍性和共性的问题。因此，基层政协在思维层面上，容易把协商民主与政治协商等同理解，从而也缺乏对通过政协推进协商民主的充分认识和重要渠道功能建设的探讨及有效作为，导致协商民主重要渠道作用难以充分发挥。

       三是政协开展四种类型协商渠道建设尚不完备。党的十八大和十八届三中全会在充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的论述中强调，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”也就是说，在健全社会主义协商民主制度和推进协商民主广泛、多层、制度化发展中，人民政协组织应当着力在以上四种类型协商上开展积极的探索和实践，而不是以政权机关，党派团体、基层组织和社会组织开展的协商民主来代替政协组织的协商民主。但是，目前市、县一级政协在开展和推进协商民主中，对如何进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商这四种类型的协商民主中，不仅以常规的政治协商工作和常态履职来代替，而且还存在牵强附会的因素，如把每年一次的全会委员提案交办会冠名为提案办理协商，把党委的一些年度政治协商内容变成政协的专题协商，把全会的界别小组讨论套上界别协商，把平时的对口联系化成对口协商等等。因为无制度可依、无办法可据，协商民主的开展在很大程度上徒有其名、流于形式，成效自然不大。由于从上到下对政协如何开展专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商尚无完备的规定、制度、办法和措施，造成市、县一级政协协商民主渠道的流通不顺畅。

       三、强化基层政协协商民主重要渠道建设的建议

 
       要从实质上充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，通过政协组织起到推进协商民主向广泛、多层、制度化发展中的引领功能作用，在国家政治环境构架完美的同时，必须高度重视协商民主在政协组织有效流畅的重要渠道的软硬环境建设工作，尤其是市、县两级政协的重要渠道建设工作，这既是十分重要的协商民主的基础性建设，也是协商民主推进过程中十分必要的保障性建设。

       （一）加强对政协作为协商民主重要渠道的舆论宣传，凝聚党政部门、社会各界共识。党的十八大和十八届三中全会作出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”是中国共产党坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革中健全社会主义协商民主制度的重要组成部分，也是中国共产党在新的历史条件下，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，建设中国特色社会主义民主政治的重要形式和重要途径。人民政协组织肩负充分发挥作为协商民主重要渠道作用的责任和使命，是具有探索实践协商民主、发展推进协商民主的引领和带动功能的。这种特有的责任和使命，是其他部门，团体所不能替代的，也是与其他组织和团体开展的协商民主有所区别的。既不能将社会主义协商民主向广泛、多层、制度化发展全部由政协组织承担包揽，又必须明确推进社会主义协商民主，人民政协是重要的渠道。前者包含着体制性、社会性和广泛性，涵盖政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织；后者是特定的政协组织。这是我们认识推进和发展社会主义协商民主各级各部门和政协组织职能不同、责任不同、作用不同的基本点和区别点。因此，必须加强对人民政协作为协商民主重要渠道的舆论宣传，以形成各级党政部门、政协组织和社会各界共识。特别要在党报党刊、政协报刊、党政领导干部培训班、各党派团体、基层组织、社会组织中，把深入学习贯彻党的十八大、十八届三中全会精神的宣传与充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道宣传紧密结合起来，使全社会（包括各级政协组织）都充分认识和理解并深刻领会到，推进发展协商民主是发展社会主义民主政治的重要组成部分，是全党全社会的共同责任；同时也充分认识理解并深刻领会到发展协商民主，各级政协组织承担着重要渠道的作用。为人民政协组织开展和推进协商民主奠定坚实的政治基础和社会基础，为社会主义协商民主之“水”在人民政协这个重要渠道的流畅创造更好思想环境和认知环境。

       （二）各级党委要在领导和支持人民政协开展协商民主和发挥重要渠道作用上作出相应规定。人民政协组织是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在健全社会主义协商民主制度和社会主义协商民主向广泛、多层、制度化发展中肩负着重要渠道的任务。各级地方党委应从建设中国特色社会主义政治文明的战略高度，深刻认识党的十八大、十八届三中全会关于健全社会主义协商民主制度的重要性，特别是充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的重要性和必要性，结合本地区的实际，研究制定本级政协组织充分发挥协商民主重要渠道作用的规定或实施意见，从领导、组织、措施、要求、效果等方面，对本地党政部门、党派团体、各级社会组织支持同级政协组织开展协商民主作出规定、提出要求，确保同级政协组织顺利开展和推进协商民主、发挥重要渠道作用，提供政治和政策保障。通过规定或实施意见的出台和实施，促进本地区党政部门和社会各界都关注、支持和形成合力，共同推进人民政协开展协商民主工作，更好地发挥人民政协的重要渠道作用。

       （三）国家、省级政协要对基层政协开展协商民主工作提出指导性、规范性意见，并形成相应规定或办法。在建全社会主义协商民主制度中，人民政协组织的职责、任务、目标已经很明确。“协商民主”是一个新课题，由于各级基层政协在认识、理解中的差异性，又缺乏实践经验，难免有囫囵吞枣的现象，如把政治协商和协商民主混为一谈、把政权机关和社会组织的听证会、咨询会、问政座谈会、党委的年度政治协商计划等，都视为政协的协商民主工作等，在一定程度上片面理解人民政协开展协商民主的形式和途径。对如何开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，由于缺乏相对统一的规定和基本要求，很难取得预期的成效。因此，全国政协和省级政协应当就政协组织如何健全社会主义协商民主制度，特别是如何开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，制定相应的规定和指导办法，从协商民主的主体、内容、程序、规范、选题、任务、要求、职责、步骤、效果等方面，形成指导性、专业性的界定。为各级基层政协开展协商民主、发挥重要渠道作用，在方向上、实践上、完整性上提供科学的指导，以增强基层政协开展协商民主的规范性和实效性。

       （四）基层政协要不断探索和实践，积累经验。基层政协是推进协商民主的基础和重要载体，也是协商民主重要渠道的最直接和最现实的元素，既承载着协商民主的流畅，又直接反映渠道质量。因此，必须加强开展协商民主的探索和实践，不断积累和丰富经验。着力做好几方面的渠道建设工作。一是要深刻理解并融会贯通党的十八大和十八届三中全会关于充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的精神，充分利用协商民主这一人民民主的重要形式，与时俱进地充分发挥人民政协的作用，共同促进本地经济、政治、文化、社会、生态的发展。二是不断探索以政协为依托开展协商民主的方式、方法和途径。在明确协商主体、内容、程序的基础上，不断探索开展协商民主的新手段和新措施，并在实践中不断加以总结和提高，为不断推进协商民主向广泛、多层、制度化发展积累经验和创造条件。三是要强化互相学习和借鉴力度。由于理解和实践水平的差异，市、县一级政协开展协商民主工作存在不少差别，发展各有千秋，质量高低不均。因此，基层政协应当强化横向的互相学习和借鉴力度。特别是在基层政协如何开展好专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和增加协商密度，提高协商成效上，要加大交流、学习和借鉴力度，以利于互相提高，共同进步，扎实充分发挥重要渠道作用。

       （五）要善于借鉴政权机关、党派团体和社会组织经验，不断完善政协组织协商民主形式。健全社会主义协商民主制度是全党全社会的共同责任，开展广泛、多层、制度化的协商民主，不仅是社会主义民主政治发展的需要，而且也是促进党政领导机关决策合法化、合理化、科学化和培养公民有序政治参与精神的需要。多年来，不少政权机关、基层组织通过开展不同形式、不同类型的协商民主，取得了很好的实效。如各级党政部门的专题协调会、专题现场办公会、浙江温岭市和整个台州地区全面推行的民主决策、民主管理模式、专题民主恳谈等基层民主政治建设活动的“温岭模式”，北京麦子店街道问政座谈会等等，虽然表现的形式不同，但都在很大程度上蕴含着协商民主的元素。这些不同层次、不同组织的协商民主成功经验，为基层政协提供了广泛、深入开展协商民主的有益启发，各级基层政协组织要善于举一反三和触类旁通，博采众长地借鉴，并在实践中不断研究、创新、完善协商民主的形式、内容、规范、程序、制度等方面的建设，使人民政协作为协商民主重要渠道作用更突出、更有所作为。□陈报勋