人民政协在民主监督中存在的问题、原因及对策

      【摘 要】 当前，“民主监督的成效有待进一步提高”的不足是人民政协民主监督中存在的一个重要问题。本文联系政协工作实际，指出了民主监督存在的主客体认识上的“四论”、监督力度上的“四重四轻”、因机制不够健全，存在的“三无”困难、以及成效上的“六易六难”等主要问题，深刻分析了民主监督成效不高的深层次原因，提出了要采取“五个强化”，做到“五个下功夫”的对策。

       【关键词】 人民政协 民主监督 问题 原因 对策

       在2012年3月3日召开的中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第五次会议上，全国政协主席贾庆林代表政协第十一届全国委员会常务委员会向大会作了工作报告。在充分肯定成绩的同时，贾庆林主席也明确指出，我们“要清醒看到，与新形势新任务的要求和人民政协肩负的使命相比，我们的工作中还存在一些不足，比如：委员主体作用有待进一步发挥，民主监督的成效有待进一步提高，有的调研和视察深入实际不够，有的提案和大会发言质量需要提高，有的制度规定还没有完全落实等”。并强调“对这些问题，我们要认真对待，深入研究，切实改进。”其中，民主监督成效有待提高的不足已成为一个重要问题。因此，清醒认识人民政协民主监督存在的问题，深入研究其产生的原因，探索切实改进的有效对策，对于推进社会主义民主政治建设，切实提升人民政协工作的科学化水平，具有重要的理论和实践意义。

       一、人民政协民主监督存在的问题

 

       在人民政协政治协商、民主监督、参政议政的三大职能中，近年来，政协民主监督虽然有了一定的发展和进步，但相对于其他职能而言，仍是一个薄弱环节。特别是随着我国改革开放、依法治国、社会主义民主政治建设进程的不断推进，民主监督与与新形势新任务的要求和人民政协肩负的使命还不相适应，普遍存在着以下几个问题：

 

       （一）民主监督主客体认识有偏差，主要表现为“四论”

 

       1.“政协无权论”。政协不是党委，没有决策权；政协不是人大，没有立法权；政协不是政府，没有行政权；政协不是司法机关，没有司法权。因此，民主监督主客体中有不少人认为在四家班子中，政协实际上是无权的“一家班子”。政协的民主监督既不能约束领导干部，也不能对国家政策、发展计划、民生问题等重大问题实施真正的民主监督。导致政协民主监督只能是做做表面文章，无足轻重。

 

       2.“可有可无论”。从民主监督的主体来看，部分政协干部和政协委员认为，民主监督是“软监督”，作用不大，说了也“白说”，还不如不说；从民主监督的客体来看，少数党政部门和党政领导同志民主监督意识不强，有的漠视民主监督,对民主监督不以为然，认为目前具有法律、纪律效力的监督形式已经不少，如人大的监督、纪检和监察部门的监督等，政协的民主监督无足轻重，可有可无，因而主动接受政协民主监督的意识淡化。

 

       3.“越位添乱论”。有的政协干部和政协委员怕“越位”，思想有顾虑，有畏难情绪，因担心民主监督给党委和政府忙中添乱，甚至怕引起领导和部门的反感，而不能放开手脚大胆开展民主监督工作；一些政协组织、政协委员对“帮忙不添乱”作片面理解，采取“谨慎”的监督态度，导致出现不敢监督、不愿监督、怕监督、难监督的现象。有的甚至认为说了得罪人，倒不如装糊涂。

 

       4.“影响效率论”。一些党政部门和少数公务人员对民主监督缺乏正确认识，有的认为政协民主监督增加了工作环节，影响了工作效率，对政协民主监督在意识上乃至行为上存在嫌麻烦、漠视、应付、规避甚至抵触等现象。

 

       （二）民主监督的力度不够，存在着“四重四轻”现象

 

       一是表面重视，实际轻视。有些党政部门领导对政协民主监督表面上重视，实际内心上轻视，对政协民主监督的意见、批评和建议采取应付态度，不去认真吸纳落实。

 

       二是口头重视，行动轻视。一些地方和部门的领导对政协的民主监督只停留在大会讲话时口头重视上，鲜见行动上对政协民主监督给予有效的重视和支持。

 
       三是形式重视，内容轻视。从政协民主监督的主客体双方来看，都不同程度的存在着只满足于走完民主监督的一般形式和程序，如开完例会，开展一些视察、调研，例行的写一些提案，提一些意见、建议等。而在内容上，则存在重视不够，或应付了事，或不痛不痒，或“隔靴搔痒”等问题。

 

       四是文字重视，结果轻视。对政协民主监督，主客体双方都不同程度存在着文字重视，结果轻视的问题。往往是文件一份一份的发，但只停留在文字上的“高度重视”上，民主监督的结果往往是不了了之。

 
      （三）民主监督的机制不够健全，存在“三无”困难

 

       一是运行机制不健全。尽管中共中央和全国政协先后出台了多种关于政协民主监督的文件，由于政协工作目前还没有专门的法律规定，涉及民主监督的政策文件基本上是原则性、政策性的，缺乏法定的具体运行规范，政协民主监督存在无“法”监督的困难。

 

       二是程序保障和制度约束不健全。作为一种非权力监督，政协民主监督尽管有它的特点和优势，但没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序和健全的制约机制及保障手段，有的地方政协及政协委员缺乏必要的知情权，参与程度低。有的地方政府部门没有制订对于民主监督的有效沟通和反馈措施，也没有专门的机构负责处理民主监督的反馈，导致政协提出的意见或建议时常没有回音。民主监督缺乏刚性和硬度，难以对监督对象产生实质性影响，使监督表面而不切实，流于形式，在具体操作上有存在着较大的随意性。存在着无序监督的困难。

 

       三是政务公开机制不健全。政务公开是参政议政的基本前提，也是民主监督的基本条件。由于现阶段各级政府政务公开的有限性，政协委员的知情权受到一定程度的局限，由于信息不对称而无法知情明政，民主监督难以有效开展。存在着无从监督的困难。

 

       （四）民主监督成效不明显，表现为“六易六难”

 

       民主监督成效有待提高的不足是各级政协普遍存在的问题。主要表现为“六易六难”，即提建议容易，作批评难；反映意见容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难。政协的民主监督与新形势新任务的要求和人民政协肩负的使命还有相当距离。

       二、人民政协民主监督存在问题的原因

 

       现阶段人民政协的民主监督相对于政治协商和参政议政而言，是一个较为薄弱的环节，民主监督的成效还有待提高，这是各级政协组织在履行职能中遇到的带有普遍性的问题。造成这种问题主要有以下方面的主客观原因：

　

       1．客观上受宏观民主政治建设环境和规律的制约影响。在宏观上，中国特色社会主义民主政治建设是个渐进的过程，它的完善和健全不能脱离我国社会主义初级阶段这样一个国情。必然与一定社会的政治经济、文化发展水平相适应，只能随着社会总体的发展而发展。政协民主监督作为中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，也只能是一个渐进的过程。加强民主监督不可能一蹴而就，必须随着我国民主政治建设进程的发展而发展，必须分层次循序渐进。所以，民主监督力度的加强还有赖于民主政治制度的不断健全和完善。

 

       2. 对政协民主监督的理论研究不够。政协民主监督之所以薄弱，有一个很重要的原因，就是对人民政协的民主监督的理论研究不够，尤其对政协民主监督的性质、地位、功能、特点、优势、内容、对象、方式以及民主监督的效力问题一直不太明确，认识也不一致。例如，有些人以西方学术界的软法或协商民主等观念为依据，认为我国政协民主监督在政协章程上有位置，在中共中央文件上有要求，在党委工作中有安排。这些关于政协组织活动的有关文件是软法，符合我国国情，民主监督机制的完善无需法律化。也有人认为政协民主监督要取得实效，必须法律化。特别是民主监督职能，在实际工作中更多地体现为事后的监察和督促，所以比政治协商和参政议政更需要一种明确的规则授权，而这种授权要求法律化，但这不意味着民主监督是法律监督。还有“监督权力”和“监督权利”之争，等等。这些思想理论上的不同观点，对政协民主监督的实践和成效带来了很大的影响。

 

       3、民主监督意识淡薄。一方面，一些作为监督主体的政协组织和政协委员民主监督的意识不强，因而造成民主监督缺位。另一方面，一些作为监督客体的党委政府、各级领导、公务人员接受监督的意识也不够强，往往重视党内的监督，法律监督乃至舆论监督，而对民主监督的作用研究不够，忽视政协民主监督作用的发挥。另外，社会各方面的民主监督意识淡薄，政协民主监督不为社会所了解和理解，未能形成全社会的共识和行动。

 

       4. 民主监督机制不完善。由于缺乏完善的民主监督运行机制、民主监督对权力的制约机制、民主监督的激励机制和民主监督的保障机制等等重要机制，使人民政协民主监督很难真正产生实效。以民主监督对权力制约机制的不完善为例，人民政协作为一个政治组织，它不是权力机关，没有领导权；不是立法机关，没有立法权；不是行政机关，没有行政权。它所具有的只是对领导、立法、行政的监督权利。这客观表明了民主监督缺乏对权力的制约机制。多年来的实践也表明，由于缺乏对权力的制约机制，受监督者听不听取、接不接受、采不采纳批评建议，完全取决于被监督者的自觉程度和“宽容度”，被监督者即使不接受监督，也不违纪违法。因此，缺乏权力制约机制的政协民主监督是很难充分而有效地发挥作用的。

 

       三、提高人民政协民主监督成效的对策和措施

 

       在新的历史条件下，随着中国特色社会主义民主政治建设进程的加快，人民政协民主监督成效不高的问题已日益凸显，如何采取有效对策和有力措施，解决这一存在问题，进一步提高民主监督的成效，是加强中国特色社会主义民主政治建设的应有之义，也是各级政协工作的重大课题。我认为，要采取“四个强化”，做到“四个下功夫”。

 

       （一）强化民主监督意识，在提高思想认识上下功夫

 

       第一，作为民主监督主体，首先必须强化各级政协组织和政协委员民主监督意识，在提高思想认识上下功夫。要做到“三破三立”：一要破除“可有可无”的思想，确立民主监督“必不可少”的观念；二要破除“监督无用”的思想，确立民主监督“大有作为”的观念；三要破除怕“越位添乱”思想，确立民主监督是“围绕中心，服务大局”的观念。

 

       第二，作为民主监督客体，各级党委、政府应充分重视加强政协的民主监督工作，不断强化被监督的意识。各级党委政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受人民监督。如在制定政策、规定、重大事项决定前可以征求政协意见，鼓励政协委员负责任地提出建议。

 

       （二）强化民主监督理论研究，在理论指导和成果转化上下功夫

 

       切实而有效地开展民主监督,是坚持和完善社会主义民主政治的需要,也是人民政协自身需要深入研究的一个重要课题,既是一个理论问题,也是一个实践问题。要提高民主监督的实效，必须强化民主监督理论研究，在理论指导和成果转化上下功夫。

 

       第一，要进一步深化人民政协民主监督理论研究工作。监督实践中存在的问题。需要通过深入的理论研究来寻求答案。各级政协都应该积极贯彻胡锦涛同志在政协成立60周年大会上讲话的精神，“切实把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究和建设工程，纳入我国哲学社会科学总体发展规划。”争取多出成果，出好成果。

 

       第二，在理论指导和成果转化上下功夫。要特别注重那些既有对民主监督重大问题的理论探索，又有对民主监督实践经验的理性概括；既有对民主监督现实问题的具体分析，又提出了有价值的意见和建议，具有前瞻性、思想性、实践性、可操作性的民主监督研究成果，要积极创造条件，尽快投入民主监督实践；要大胆尝试，不断探索；要建立激励机制，鼓励创新。将优秀理论成果尽快转化为民主监督实实在在的效果。

 

       （三）强化民主监督机制建设，在机制创新上下功夫

 

       一是要不断完善民主监督的运行机制。要随着政府职能的转变，制定出具有可操作性的规定，明确监督的对象、范围、时间和方式方法，规范监督的内容、重点、时限和具体的操作流程，完善监督具体措施，以便使监督方和被监督方都有章可循，按章办事，确保民主监督的正常有序进行。

 

       二是要建立民主监督对权力的制约机制。要认真研究和探索人民政协民主监督的制约机制，逐步通过建章立制的形式，把民主监督纳入制度化、规范化轨道，要把政协的民主监督职能逐步在明晰的制度框架下运作，使民主监督真正具有对权力的约束力。从而提升民主监督的地位，增强民主监督的权威性。

 

       三是建立民主监督的激励机制。对于坚持真理，敢讲真话，敢于监督，善于监督，在履行民主监督职能过程中做出突出贡献的委员，自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门及个人，予以奖励，起到鼓励先进、鞭策后进的作用，切实有效地推进民主监督工作。

       四是要建立民主监督保护机制。保障委员发表不同意见、提出批评、进行举报的民主权利。要真正从制度上保障政协委员行使民主监督的权利，充分调动他们参与民主监督的积极性和主动性。

 

       （四）强化民主监督主体建设，在提高政协委员的综合素质上下功夫

 

       一是要提高政协委员的政治素质。政治素质是政协委员履行民主监督职能的首要条件。作为民主监督主体的政协委员，如果没有一定的政治理论基础，不具备一定的政治素养，缺乏政治敏锐性和政治鉴别力，就不可能正确、准确、有效地履行民主监督职能。

 

       二是要提高政协委员的业务素质。业务素质是政协委员履行民主监督职能的重要保证。政协委员面对并要履行的民主监督职能，是一种特殊的职能，没有过硬的业务素质，是无法履行民主监督职能的。因此，各级政协组织必须采取加强学习、加强培训、加强实践等措施，提高委员的业务素质。政协委员也必须通过认真学习和实践，了解和掌握与履行民主监督职能密切相关的知识，不断提高自己履职的业务素质。

 

       三是要提高政协委员的文化素质。文化素质是政协委员履行民主监督职能的重要基础。政协委员要博学多才，既要学习理论政策，也要学习政治、经济、法律、科技、历史等文化知识，更要了解和掌握与民主监督职能密切相关的知识。另外，还要提高综合表达能力。注重提高逻辑思维能力、公关协调能力和文字表达能力，能撰写有一定质量的民主监督调研报告、提案、会议发言等，只有这样，在民主监督中提出的意见和建议才会更具有科学性、前瞻性和可操作性，才能真正履行好民主监督的职能。□李建和