人民政协民主监督外部约束机制建设初探

       [摘 要]民主监督是人民政协的重要职能之一，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，建立民主监督内部机制的同时，要切实健全民主监督的外部机制，使民主监督具有“刚性”特征，向制度在阳光下运行，避免民主监督的形式主义，在党政机关，司法机关建立民主监督约束机制，推进社会主义民主政治建设。

       [关键词]人民政协 民主监督 外部约束机制 建设路径

 

       人民政协民主监督是我国政治监督的重要内容，也是推进我国民主政治建设的重要途径和加强政治文明建设的客观要求。当前，我国正处于社会转型期，新形势、新任务，对人民政协民主监督提出了更高的要求。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上的讲话，提出“积极探索和完善民主监督机制…”，这是新时期对人民政协民主监督的新要求。人民政协要履行好民主监督职能，必须有一整套内外结合的约束机制。在中国共产党领导下，通过人民政协的长期实践，人民政协内部逐步建立和完善了民主监督的内部机制，而外部约束机制建设也取得了一定的进展。但外部约束机制与内部机制相比，还属薄弱环节。不同程度地影响政协履行职能的实效性。因此，建立人民政协民主监督的外部约束机制很有必要，而且是民主政治建设进程中的重要环节。

 

       一、人民政协民主监督的外部约束机制的涵义

 

       人民政协民主监督的外部约束机制建设，是我国政治体制改革和民主政治建设的重要内容。要建立人民政协民主监督的外部约束机制，重点就是在各级中共党委、行政机关和司法机关内部建立一套对人民政协提出的民主监督意见接纳的制度。这里所谈的人民政协 “民主监督”概念，是与人大的“法律监督”相对而言的，因为民主监督是人民政协的一种政治意义上的监督行为，这种政治监督行为，在我国政治体制中通常称之为“民主监督”。建立人民政协民主监督的外部约束机制，这就涉及到我国的重大政治体制，也是一个非常重要的问题。我们应当对建立人民政协民主监督的外部约束机制有一个正确的认识。中共十七大报告中明确指出：“人民民主是社会主义的生命”。对于中国共产党来说，党内民主是党的生命，发展人民民主必须与加强党内民主结合起来，以党内民主带动人民民主，而人民政协是实现人民民主的重要途径。”

 

       二、当前人民政协民主监督存在的问题

 

       新时期，人民政协民主监督在推进社会主义民主政治建设进程中，为国家繁荣、民主强盛作出了积极贡献。但是人民政协民主监督存在不少亟待解决的问题。特别是外部约束制度不完善、机制不健全，一定程度上影响了民主监督作用的发挥。
当前，在理论界存在两种观点:

 

       第一种观点是:政协的民主监督必须是“柔性”的监督，即不能把政协的民主监督法制化，否则将导致“两院制”。由此导致了政协的民主监督形式化、简单化、表面化，讲枝节问题的多，讲原则问题的少。使部分党政领导干部和权力行使者认为“可有可无”，不够重视，没有约束力，可以走过场。

 

       第二种观点是“刚性”的监督，“刚性”监督即政协的民主监督要有一定的法律制度作保障，以便“监督”更有效，才能充分发挥政协在民主政治过程中的作用。

 

       笔者认为“刚性”监督，将更好地发挥人民政协的民主监督作用，对各级行政机关和司法机关正确行使职权，将起到积极的促进作用和民主监督作用，对滥用职权将起到一定的抑制作用，积极促进民主政治建设。因为，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，健全制度体系，让制度在阳光下运行，才是问题的根本。“刚性”监督不会导致“两院制”。

   
       三、人民政协民主监督的外部约束机制，应当采取“刚性”监督之法

 

       人民政协的民主监督，笔者主张“刚性”的监督。因为，“柔性”监督，具有很大的随意性，在现实政治生活中，“柔性”监督，往往等于没有监督，这样的监督，长此以往，监督将不会发挥应有的作用，也没有法制基础，不符合依法治国方略。比如，政协常委会一些好的建议案和政协好的提案，没有得到落实，或者仅停留在文来文往的答复上面等等，这些现象在地方政协工作中，经常出现。为什么会造成这样的结果呢?关键是政协的民主监督，没有很好的外部约束机制作保障。根据唯物辩证法原理和政协工作实践，政协的民主监督是否产生作用，主要看两个方面:一是履行职能的水平(即依靠内部机制来实现);二是意见建议是否被采纳(即依靠外部约束机制来实现)。只有内部、外部机制都有保障，这样的机制才是健全的机制。因此，在加强政协内部机制建设的同时，建立健全人民政协民主监督的外部约束机制同样是非常重要的，也是必不可少的。

 

       四、人民政协“刚性”民主监督不会导致“两院制”

 

       人民政协的“刚性”民主监督与西方国家的“两院制”有着本质差别。人民政协实现“刚性”监督，不会导致“两院制”。“两院制”理论的首创者是孟德斯鸠。他从分析学说出发，认为立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制，这是以西方国家为代表的英国基本政制的一部分，也是优于古代共和国的一个重要因素。其后，一些西方学者根据孟德斯鸠的理论，说明“两院制”的优点，主要是可以防止团体专制。在他们看来，团体专制固然比个人专制难以实现，但是仍然需要防止。还有的学者说，上院可以发挥“慎重”作用，以防止下院“轻率”的立法行为。两院可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中翰旋，不至使双方陷于僵局。

 

       人民政协实现“刚性”监督，不会导致“两院制”，是因为：

 

       （一）在我国的人民代表大会制度中，人民代表大会的主要职权有立法、监督、人事任免和重大事项决定权。如果人民政协实现“刚性”的监督。这个“监督”权也是在有限的范围之内。

 

       （二）人民政协的“刚性”监督，与西方国家的上院有本质的不同，因为上议院有立法权、监督权和财政权。

 

       （三），中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在中国共产党领导下，履行其职能的，并且遵循“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。

 

       （四）政协的民主监督权是人大执法监督的有益补充，是促使监督权更加完备、更加全面。

 

       因此，笔者认为政协的“刚性”监督与西方“两院制”有本质的不同，不会导致“两院制”。

 

       五、人民政协民主监督的外部约束机制建设有了坚定的理论指导和政策基础

 

       在中国共产党的领导下，经过几十年的探索和实践，形成一系列建立政协民主监督外部约束机制的理论和政策。

 

       （一）人民政协作为人民民主统一战线组织在中国确立。

 

       我国的国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”。在这个国体之下我国政治制度的基本结构是在中国共产党的统一领导下，实行人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度。这是中国共产党领导人民在长期革命斗争中进行政权建设的经验总结。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，代行全国人民代表大会职权。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，标志着人民代表大会正式建立起来。同时，中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的历史使命宣告结束。中国人民政治协商会议，作为人民民主统一战线的组织而存在，并就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。从此，人民政协在我国社会主义政治框架体制中得到确立。

 

       （二）人民政协组织被载入我国宪法，上升为国家意志。

 

       人民政协在长期的发展过程中，也历经了曲折的道路。1982年，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》指出:在长期的革命和建设中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。并明确规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”人民政协首次载于我国宪法。1989年，中共中央制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中发[1989] 14号)。这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度走上了制度建设的轨道。1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，在 1982年宪法对人民政协的有关规定之后，特别补充: “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。” 1997年召开的中共十五大又将坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度纳入中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领，使之长期存在和发展，并上升为国家意志。

 

       （三）党中央和国家主要领导人强调人民政协走制度化建设道路。

 

       在庆祝人民政协成立55周年和60周年大会上，胡锦涛总书记均发表了重要讲话，他总结了人民政协实践积累的丰富经验，同时强调，要推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化，进一步发挥人民政协的特点和优势。胡锦涛总书记的重要讲话对进一步推进人民政协事业的发展和制度化建设具有重要的指导意义。

 

       面对新时期、新任务，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，对人民政协工作提出了新的要求，为适应国际国内形势的深刻变化，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会，进一步推进中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建设，中共中央制定出台了[2005] 5号、[2006]5号文件，《中共中央关于进一步加强坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《加强人民政协工作的意见》。
 

       综上所述，从宪法对人民政协性质的表述，到中共中央对加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见以及党和国家主要领导人的重要讲话。均为人民政协民主监督外部机制建设，奠定了坚实的理论指导和政策基础。但我们应当看到，作为人民政协民主监督的外部约束机制，还停留在重大的方针、原则方面，还需要进入更深的层次。因此，人民政协民主监督的外部约束机制建设，需要我们共同去探讨，要进一步强化落实。

 

       六、建立人民政协民主监督外部约束机制的设想

 

       人民政协民主监督外部约束机制的建立与党政机关、司法机关有着密切的联系。建立人民政协民主监督的外部约束机制，需要在中共中央的统一领导下，制定出一套政协对同级中共党委、行政机关和司法机关的民主监督制度。

 

       （一）在中共党委机关中建立民主监督的约束机制。中国共产党和人民政协的关系，就是如何处理中共对政协的领导与政协对中共的民主监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对政协行使政治领导权是不容置疑的;就后者而言，问题就不那么简单了。政协如何监督中共，笔者认为就是要在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针下，按照中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”的规定履行民主监督职能。从监督内容上看，主要是政协对同级党组织的行为是否违反宪法和法律的民主监督;从监督方式看，各级中共党委应向同级政协及其常委会定期通报工作，请政协及其常委会提出批评、建议;从监督程序上看，中共地方各级党委应主动就地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前和就决策执行过程中的重要问题与政协进行协商，取得政协的理解、支持和赞同，而且关键在赞同，如果有异议，同级中共党委，应当要改进，不能流于“形式”。这样的制度建设应当是在中共中央的统一领导下，从中央到地方各级党委制定出一套完整的制度。

 

       （二）在行政机关和司法机关中建立民主监督的约束机制。政协对行政机关、司法机关的监督，也和政协对中共党委的监督同理，并且要在中共中央的统一领导下，制定出各级政协对同级行政机关、司法机关进行民主监督的程序、原则、保障办法，使行政机关和司法机关在各自的职权内行使权力，接受同级政协的民主监督。这些制度应当是具体的、明细的、在实体和程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，以便使“民主监督”具有可操作性。民主监督外部约束机制是人民政协履行职能的重要保障，笔者相信，在我国的民主政治建设进程中，将不断得到完善。

 

       中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国社会历史发展的必然选择，是中国共产党和中国人民政治经验和政治智慧的结晶。符合中国特色社会主义事业的长远发展和全国各族人民的根本利益，充分反映了社会主义民主政治的本质要求，有着巨大的优越性，我们要在实践中，不断探索和丰富这项政治制度，完善内部机制、强化民主监督外部约束机制，为人民政协事业发展，为我国的民主政治建设作出积极的贡献。□ 蒙政国

       [参考文献]

       （1）胡锦涛：《在庆祝人民政协成立60周年大会上的讲话》；《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲 话》

       （2）《中共中央关于加强人民政协工作的意见》

       （3）俞可平：“我国的民主政治与人民政协”（《中国政协•理论研究》）

       （4）秦 宣：“推进人民政协民主监督的几点思考”

       （5）李君如：“民生与民主”（《中国政协•理论研究》）