创新监督机制 提高履职效率

       2009年9月20日，胡锦涛同志在政协成立60周年大会发表重要讲话，明确指出：“要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度，寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中，提高民主监督质量和成效。”这为我们在新形势下如何创新民主监督机制，履行人民政协民主监督职能，指明了方向。在新形势下，如何创新民主监督机制，提高履职的效率，是各级政协必须认真研究的一个重大课题。对此，笔者尝试从创新监督机制，提高履职效率方面进行探讨。

       一、民主监督的基本涵义

       民主监督作为政协工作的重要组成部分，其本质属性是以保持与中国共产党在政治上的一致性，服从和服务于党的基本路线、方针政策为政治基础，以协商讨论、批评建议的方式，有组织、有程序地制约权力的民主机制。它与法律监督、党内监督、行政监督、群众监督以及舆论监督共同构成了中国特色的社会主义监督体系。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》对政协民主监督的性质、地位、内涵、形式、程序以及工作机制等方面，作了详尽的表述。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。由于政协委员大多数是知识分子或者是在各条战线中有真才实学和经验丰富的人士，能够对社会中一些宏观的、重大的和深层次的问题进行深入研究，提出切实的、深刻的意见，因而这种监督往往是科学的、理性的。同时，由于人民政协不是一个权力机构，因此它的监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督，以及司法机关的监督，它是一种柔性监督。人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质，但是它作为我国社会主义监督体系的重要组成部分、重要环节，有着独特的优势，发挥着不可替代的重要作用。

       二、当前人民政协履行民主监督职能中存在的问题

       1、思想认识模糊。当前对民主监督存在模糊认识，归纳起来主要是以下三种：一是“软监督”论。部分政协委员对民主监督认识不到位。有的认为民主监督是“软监督”，作用不大，缺乏热情；有的对民主监督的艰难性缺乏充分认识，遇到困难便失去信心；有的怕“自找麻烦”。二是“可有可无”论。少数党政领导和国家公务人员对民主监督缺乏正确认识，觉得有人大、纪检和监察部门的监督就够了，人民政协的民主监督“可有可无”。三是公众对民主监督不认可。由于媒体对民主监督宣传少，社会上对人民政协的民主监督知名度不高，也没有对人民政协民主监督寄予太大的希望。

       2、民主监督机制不健全。一是工作无序。由于各级政协之间是指导关系，不是上下级关系，所以，各级政协机关对民主监督没有统一安排，形成一整套左右配合，上下联动的民主监督机制，对哪些领域、哪些事项、哪些问题实施监督，缺乏规划、安排，随意性较大。二是政协与人大、纪检、媒体等监督资源没有形成合力。政协与人大、纪检、新闻媒体之间缺乏应有的沟通渠道，多是各自为战，没有强制性约束。三是没有建立有效的监督考评机制。由于各级政协机关没有隶属关系，所以，每年的民主监督多是本级自行其是，没有量和质的要求，完成多少算多少，使民主监督，流于形式。

       3、监督渠道、方式单一。当前政协主要的监督方式是提案和视察两种方式。通过现场检查、听取部门汇报、精心采写提案反映群众关注的重点和社会关注的热点问题；通过对事关国计民生的重大项目进行视察督办，督促项目方加快进度，确保项目落实。这两种方式显然已经不适应信息社会发展的大趋势。

       4、监督的氛围不浓。一是监督意识淡化。有的领导干部对政协民主监督不以为然，认为目前具有法律约束力的监督形式已经不少，政协的民主监督无足轻重，可有可无，因而主动接受政协民主监督的意识淡化。二是宣传弱化。媒体对政协民主监督职能的推介、宣传少，群众对政协民主监督知之甚少，社会对政协民主监督认可度低。

       5、监督的效率不高。一是民主监督操作程序不规范。目前党委、政府、政协还没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序，在具体操作上存在较大的随意性。二是政协委员缺乏参与权。有的地方政府及部门做决策、定政策常常忘记通知政协及委员参与，导致政协委员缺乏必要的知情权，参与程度低，无从实施民主监督。三是沟通渠道不畅。有的地方政府部门没有制定对于民主监督的有效沟通和反馈措施，也没有专门的机构负责处理民主监督的反馈，导致政协提出的意见或建议时常没有回音。四是流于自己提意见自己改的怪圈。一些具有政协委员和国家公务人员双重身份者，往往出现自己提出的批评建议自己改的现象，使民主监督流于“空循环”形式。

       三、创新民主监督机制，提高履职效率

       思想是行动的指南，政协机关要想认真履行民主监督职责，不辱使命，必须在主观上强化主动监督意识，主动拓展、调整监督内容，创新监督手段，健全监督机制，才能使民主监督落到实处。

       1、强化监督意识。作为政协委员，必须时刻牢记自己肩上的责任，为党和政府分忧，时刻关注人民群众的衣食冷暖，与人民群众同呼吸共命运。因此，在履行监督职能的时候，只有强化“三种意识”，才能发挥主观能动作用，做好民主监督工作。首先，要有为人民服务的意识。首先必须了解群众需求，关注群众最关心的事情。如金城江铁路水泥厂位于河池城区，其产生的烟尘严重威胁城区群众的健康，成为城区居民多年反映的热点问题，但由于一些历史原因，水泥厂一直不能搬迁。根据群众的反映，2008年河池市政协组织调研组深入企业周边居民点调研，广泛征求民意，向自治区政协提交了《搬迁金城江铁路水泥厂的建议》，提出搬迁的具体意见和建议，提案引起上级党委政府的高度重视。 2010年，金城江铁路水泥厂被永久性关停，彻底消除了威胁河池城区群众健康的“心腹之患”，得到群众的拥护。其次，要有为政府服务的意识，坚持“监督就是支持”的理念，寓监督于支持服务之中，对被监督单位的工作不横加指责、指手画脚，而是积极出谋划策，利用政协上达党政、下通各界的政治优势，为部门工作营造环境，解决困难，促进部门更好地履职为民，促进政协与被监督单位的双向沟通与交流。这样，就能够更好地提升监督质量。再次，要有为社会服务的意识，要推行特约监督员和行风评议员的委派制度，主动选派素质高的政协委员到行政执法部门和司法部门担任监督员，提高民主监督的实效。要有组织地开展民主评议活动，在党委的统一部署下，组织委员对行政执法部门依法行政、工作作风、专项工作等进行评议监督，促进其工作水平的提高，收到最好的社会效益。

       2、拓展监督内容。近年来，一些地方政协对民主监督的内容、形式和程序作了一些规定，但还不能适应党风廉政建设新形势、新任务的需要，必须进行完善。一是继续完善宏观监督。要适应我国民主发展的新趋势、新特点，对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作进行宏观层面监督。二是要拓展微观监督。除了要围绕党委、政府的中心工作，选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题开展微观层面的监督外，还要对涉及社会、经济发展的重大项目进行监督。除了监督项目完成的情况外，还要组织政协委员专家组对项目运营的各个环节进行监督，对项目运营的效果进行评估，使改革的成果真正惠及人民。

       3、创新监督方式。在政协章程上，对人民政协民主监督的方式的界定主要是几个方面：政协全体会议、常委会议、主席会议向各级党政部门提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。但在实际操作中，我们真正运用较多的，往往只有提案和视察两种。这显然已经不适应新时期，新任务的要求，必须与时俱进，创新监督形式，丰富监督的载体，最大限度提升监督的效率。一是要联合媒体进行监督。应该在完善已有民主监督形式的基础上，积极探索民主监督与新闻舆论监督相结合的方式，借助舆论监督的力量扩大政协民主监督的影响力。二是要借助人大的力量开展监督。应该加强与人大的沟通和合作，通过人大监督的法律强制性，增强政协民主监督的约束力。三是要与行政、纪检、监察部门联合开展监督。实现政协民主监督与行政、纪检、监察监督的结合，强化政协民主监督的效果。要通过努力，逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的立体监督体系，使民主监督职能不断延伸和扩展，形成监督合力。

       4、强化监督效果。要提高监督效率，增强监督效果必须注意做好三个方面工作：一是要强化监督的时效性。要及时把群众的意见、建议和呼声，反馈给党政领导，为决策提供参考；要通畅提案的办理渠道，做到随提随办，跟踪督办；要利用委员视察这一形式，对重要问题进行面对面的监督，提出真知灼见，以促进工作，解决问题。二是要强化监督的前瞻性。对关系改革、发展中的民生民意问题，影响社会进步的一些重要问题，要在监督前，主动进行协商监督；要利用政协联系广泛的优势，及时组织委员中的专业人才，对重大的社会经济发展问题开展专题研究，提出新对策。三是要强化监督的针对性。要强化对热点问题、重大项目的监督；要敢于触及社会生活中的敏感问题，挖掘深层次问题，促进问题的解决。

       5、健全监督机制。一是要建立保护机制，确保委员提出批评、进行举报、发表不同意见的民主权利。二是不断完善民主监督的运行机制。要适应新形势制定出具有可操作性的规定，完善民主监督的具体措施，以便使监督方和被监督方都有章可循，按章办事，确保民主监督的正常有效运行。

       三、强化培训，增强履职能力
　

       委员要参政议政，民主监督，必须要了解政府在干什么？怎么干？因此，强化学习培训一直是政协成立以来的一项重要工作，是建设学习型政协和推动工作与时俱进、增强委员理论素质和提高委员履行职能水平的需要。

       1、健全制度，创新平台。一是健全学习制度，确保政协委员充电常态化。要通过专题讲座、集中培训、个人自学等多种形式，引导委员学习建设有中国特色的社会主义理论体系，学习人民政协理论和政协章程，学习各专委业务知识，不断优化知识结构。二是建立信息交流平台。要通过举办专题报告会、印发资料等多种渠道，帮助委员知“政情”；组织委员深入基层，深入实际，引导委员知“民情”；组织委员外出考察学习，开阔视野，引导委员知“外情”，为每位委员提供民主监督的理论依据、实践依据和建言方向。

       2、调整结构，充实队伍。再好的计划没有人去实施不行，履行好监督职能，没有一支精干、高效的队伍不行。一是要按部门分工、监督职能的要求合理配强政协各专委工作人员。要精心挑选那些政治强、业务精，年富力强的干部进入政协队伍。二是要按照职能分工和专业化要求对政协机关各专委干部进行调整，合理搭配，提高工作效率。

       3、强化培训，提高素质。要加强对委员的履职业务培训。引导委员学习和掌握人民政协的工作程序、形式和内容，明确履行职责的方式方法，熟悉如何参加政协会议、如何参与视察调研、如何撰写提案、如何了解和反映社情民意等业务，不断提高委员履职的能力和水平。

      四、健全激励机制，落实监督成果

       1、强化对政协民主监督职能的立法。要把通过国家法律的形式，把民主监督纳入法制化轨道，将民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来，推动民主监督规范化和程序化，保障政协委员行使监督的权利，进一步约束党政部门及其工作人员的行为，减少工作的随意性和不确定性。同时，要依法保护委员行使民主监督的权利，扩大委员知情范围和参与程序，充分调动他们参与监督的积极性和主动性，让广大政协委员把自己的意见、要求、批评和建议充分反映出来。

       2、建立机制，规范考评。在基层政协民主监督工作中，由于缺乏考评机制，民主监督容易流于形式。一要建立考评机制，将组织监督活动次数、重要工作情况通报次数、建言成果转化利用率、政协提案办结率和回告率以及民主评议结果等指标纳入绩效管理考核，使民主监督真正成为一项具体可行、易于检查、能够问责的制度，转化为必须自觉遵守的行为规范。要针对履职需要制定具有可操作性的规定，以便监督方和被监督方都有章可循，按章办事。二要建立奖评激励机制。过去对委员履职没有具体要求，造成一些委员只挂名，不作为。因此，要制定委员履职考核办法，对委员履职程序、内容、途径提出要求，促进委员自觉履职；对无故不参加会议、活动或不完成提案等长期不履行职责的委员，要按照政协章程和有关规定，及时予以劝退或调整。同时，每年定期开展优秀委员、优秀提案、优秀调研报告、优秀社情民意信息等评比活动，激发委员尽心履职。同时，对于自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门，要予以表彰奖励。

       3、整合资源，联动监督。政协民主监督作为我国社会主义监督体系的一个组成部分，既有自身的特点和优势，也有自身的局限和不足，单纯依靠自身力量，其作用势必有限。一是党政互动、部门联动。要坚持与党政良性互动、与职能部门对口推动、与上级政协配合联动等多种形式，尤其是在知情环节、沟通环节和反馈环节上完善规章制度，畅通民主监督的渠道，确保监督工作更加扎实有效。政协应该主动加强与党政有关部门的联系，及时沟通情况、反馈信息、形成共识，促进民主监督的顺利进行。还要与党纪监督、行政监督、法律监督、舆论监督等结合起来，推动监督联动，形成监督合力，增强针对性和实效性。二是要建立与新闻媒体的联动监督机制。通过与媒体联办“政协之声”、“委员关注”、“提案追踪”等活动，进一步促进热点、难点问题的解决，从而使政协民主监督向深度和广度延伸。

       4、强化宣传，营造氛围。一是开设专题、专栏。要主动加强与媒体的沟通，在媒体开设民主监督专题、专栏，及时通报政协开展民主监督的情况。二是全方位，多角度对政协的民主监督活动进行报道。要注意及时提供新闻线索，组织媒体记者对民主监督活动中典型人物、典型单位的先进经验进行报道；对群众关注的热点问题持续进行监督报道；对监督中发现问题不及时进行整改的单位进行曝光，提升群众对民主监督的关注度。三是定期通报政协对社会热点问题、重大项目进展情况的监督情况。要召开民主监督新闻通气会，通报对社会热点问题、重大项目进展情况重大项目进行民主监督的情况。□梁耀德