林燕芳：政协专题协商的功能与创新探索

　　中共十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度，并强调要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。专题协商作为协商民主制度的成功实践，人民政协协商民主的重要形式，在新的历史时期深入创新探索，充分发挥其重要功能，对于促进人民政协作为协商民主重要渠道的作用显得尤为重要和必要。

　　一、政协专题协商的含义及特点和优势

　　什么是专题协商：专题协商是指政协各级组织和政协委员，对国家政治生活中的大事和地方的重要事务以及政治、经济、文化和社会生活中的某一个方面或几个方面的重要问题，在深入调研基础上，于决策前或决策中，与党政领导、有关职级部门负责人直接进行面对面平等对话的协商议政形式。作为一个完整的过程，专题协商活动的开展总体上包含选题、调研、协商、追踪问政四个环节。

　　专题协商的特点和优势体现在：一是协商参与人员具有扩展性和包容性。专题协商大多是在政协常委会议或主席会议层面进行协商，政协主要领导和各民主党派负责人、有关界别代表人士出席，并邀请中共党委、政府领导及相关部门负责人出席，层次高，界别广，社会影响面比较大。二是协商议题事关全局。专题协商的议题涉及国家和地方大政方针，大多是选取经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题进行协商。三是形成对话和互动机制。专题协商会集探讨交流、协商议政于一体。一边是民主党派负责人和各界代表人士，一边是党委、政府领导及相关部门负责人，大家畅所欲言，求同存异、平等协商，为党委、政府提供科学、民主的决策建议。

      二、专题协商的重要功能

       专题协商的特点和优势决定了它在协商民主中的重要功能：生动地体现了重要问题在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商的精神，较好发挥了人民政协在国家政治生活和政治体制中的重要作用，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力。它已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。这具体表现在：一是引导公民有序政治参与。专题协商参与者涵盖了各族各界的群众代表，为应对经济社会发展中出现的各种问题和挑战，通过充分、民主的协商讨论，寻求社会各界利益的最大交汇点，求同存异，达成协商主体在同一重大问题上的共识，便于党和政府的决策充分吸收各方面意见，为决策的顺利执行理顺关系，夯实民意基础。二是提升公共决策水平。由于专题协商的议题围绕国家和地方大政方针、涉及群众切身利益的实际问题展开，其成果的合理运用有助于提升公共决策科学化、民主化水平，促进全面深化改革和科学发展的大局。三是促进社会和谐稳定。通过专题协商，各族各界群众代表的有序参与与利益的综合协调，有利于合理化解当前社会结构日趋分化、人们价值观多元化、群众利益诉求多样化引发的各种矛盾和冲突，促进社会和谐稳定。

　　三、专题协商的创新探索

　　人民政协的专题协商发挥了重要的功能，其内在价值值得肯定。但从健全社会主义协商民主制度的角度审视，专题协商的功能尚有进一步提升的空间。总体上，还存在法规制度建设滞后，专题协商程序设计与制度保障的科学性仍需探索完善，在具体的专题协商实践中，往往容易出现议题的设置随意、调研中民意表达不充分、协商各方深入交流不够，党委、政府及其部门对协商成果的运用不够等等问题。解决这些问题，需要我们不断创新探索，切实加强政协专题协商的规范化、制度化和科学化，确保专题协商的质量以及协商民主功能的充分发挥。

　　1.法规制度建设要突破滞后性，增强协商民主的规范性

　　加快法规制度建设是确保专题协商取得实效的重要保障。首先，要增强专题协商程序设计与规范操作的科学化水平。应结合实际，建立起由议题的提出和确定、调研活动的安排和实施、协商会的沟通和对话、协商成果的追踪问效等四个环节构成的专题协商的规范程序和操作细则，如明确各个环节的工作内容，部门、人员的职责，工作标准和时限要求等。其次，在协商的内容界定上求实求细。应对纳入决策程序的专题协商内容进一步界定，如按照《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对政协协商内容作了原则性的规定，但“内容”的概括对于地方实施而言，则显得较宏观，不易操作，应按政治协商“三在前三在先”原则在“必须协商”事项上作出明确规定，列出具体项目，对于“应当协商”、“可以协商”内容也尽量具体化，并以文件形式规定下来，以保障政协将有限的政治协商资源和力量真正用在重大决策协商上，也避免给党委、政府决策带来不必要的延误。第三，推进各环节制度创新。如协商会上引入辨论机制，为使各方利益、各种观点得到充分表达，可以引入辨论机制，使政协成为不同声音的体制内表达渠道，通过各方充分沟通，最终形成各方都能接受的意见，以实现各方利益的平衡，达成协商一致的成果。协商结果的反馈机制上，应建立专题协商的的公示和公告制度，协商成果的追踪问效上，引入对协商意见建议进行追踪问效的试行办法等等，以确保政协专题协商中的建言立论的科学性、各环节工作落实的可靠性及协商成果切实进入党委、政府决策程序实效性，不断完善和加强人民政协的咨政功能。

　　2.选题要突破随意性，确保议题设置的科学性

　　专题协商内容的恰当与否直接关系到协商成果的转化运用。首先，协商内容要突出重点。按政治协商“三在前三在先”原则，协商内容围绕党委政府重大决策、经济和社会发展中长期规划、重大人事安排和关于人民群众利益的重大问题、制定重要地方性政策法规等重大事项，并注重把握时代特征，体现当地党委意图，反映群众意愿，发挥政协所能，体现专题协商较强的综合性和前瞻性。其次，选题要拓宽渠道。一方面，请党委、政府“交题”，有关职能部门“点题”;另一方面，请委员“献题”，向界别“征题”。平时也注重从界别和委员提交的提案、社情民意信息、调研视察报告等参政议政材料中归纳和筛选出一些重大课题提交协商。最大可能地拓宽选题的渠道，使各方面的意愿得到有效对接。第三，定题要严格程序。采取先民主后集中的方式，在广泛征集的基础上政协办公室将收集到的协商议题层层筛选后交由主席会议归纳、提炼，每年应有计划的选择2-3个重点课题，最终决定议题内容。

　　3.调研要突破表象性，发掘社会各方诉求的真实性

　　调查研究是进行专题协商的基础性工作。首先，强化调研组织。要建立完善主席会议成员领衔调研，专委会主体负责，相关部门和界别委员共同参加的工作机制。其次，抓好调研各环节。着重抓好“事前、事中、事后”三个环节。“事前”，由主席或分管副主席牵头，组建专题调研小组，制定调研方案，明确任务要求，落实责任分工，避免出现“走过场”的现象。“事中”，要深入基层、深入一线，通过听取汇报、组织座谈、外出考察等多种形式，听实话、察实情，力求全面、真实地掌握第一手资料。“事后”，在全面、客观、真实地掌握基本情况的前提下，组织界别委员、专家学者、群众代表咨询论证，分析问题，提出科学性、前瞻性对策建议。形成调研报告，努力使协商成果体现“三个新意”，即“新的观点、新的思路、新的内容”。第三，优化调研方法。调研过程要做到“三个结合”，即“上下、点面、内外”三结合，“上下结合”，就是把听取相关部门的情况介绍与深入实际调研相结合，切实弄清协商主题所涉及内容的基本现状;“点面结合”，就是把深入重点地区、重点单位调研和面上广泛收集情况和意见相结合，认真听取来自各方的呼声和建议;“内外结合”，是指深入本地区调研和外地考察相结合，既着重弄清本地区情况，又学习借鉴外地的先进经验和成功做法，拓宽加快发展和解决问题的思路。

　　4、协商要突破深入交流的欠缺性，实现平等对话的本质性

　　协商讨论是决定协商民主质量的关键。首先，要确保协商主体到位。根据议题，邀请政协委员，同级党委、政府领导和有关部门负责人出席，确保协商主体到位，注重邀请专家和群众代表列席会议，确保列席人员具有代表性。其次，要精心组织协商会议。协商会前，要加强与党委、政府相关部门联系和沟通，通报专题协商的相关事项，提请党政部门做好议题相关工作动态通报准备。同时，安排好重点发言，做好充分准备。协商会中，将相关工作情况通报、主题发言、专家发言，委员、界别群众代表与党政领导及部门负责人互动交流相结合，听取方方面面的意见，进行充分协商。协商会后，精心整理归纳各方意见及达成的共识，及时形成专题协商报告和较成熟的意见建议报送党委、政府作决策参考。第三，要丰富专题协商会形式。如把会议协商与现场协商结合起来，除了常规的会议协商，也可开展现场直接协商或视察协商等，使专题协商更生动活泼，更广泛深入，更具实效。

　　5、成果转化要突破低效性，取得协商问政实效性

　　协商成果的转化运用是协商问政的价值所在。首先，要及时启动问政程序。除了及时整理并报送相关意见和建议外，要主动加强与党委、政府及相关部门的沟通联系，对一些重大问题的协商成果，努力转化为党委政府的决策部署。对一些专项工作，促使相关意见建议直接进入操作层面，努力转化为职能部门的工作措施。其次，要强化跟踪落实措施。要重点完善反馈机制和督办机制，确保对协商成果转化的跟踪落实，取得协商问政实效。一是要完善反馈机制。科学设定党委政府对政协建议案、调研报告、提案、社情民意信息等重要文件的批复时限和要求，职能部门办理情况的反馈时限和要求，并用制度或规定的形式确定下来。二是要完善督办机制。建立健全协商绩效考评机制。党委、政府应把部门对落实政协建议、促进协商成果转化落实情况，作为绩效考评的重要内容，量化考评，加大督查督办工作力度，确保专人跟踪督查并进行情况通报。同时，规定政协要根据办理情况，组织各界代表采取评议、视察监督、“回头看”等形式进行分析评估，推动协商建议的落实。此外，可以借助人大的力量对各部门落实协商民主情况进行联合监督，通过人大监督的法律强制性，增强协商民主的约束力。三是扩大专题协商的宣传，跟踪报道协商意见建议的办理落实情况，加强媒体和公众的监督。确保协商成果在完善决策，推进工作中发挥作用。口林燕芳