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“加强乡村公路管护 助推乡村振兴”专题调研报告
“加强乡村公路管护 助推乡村振兴”专题调研报告
■伍奕蓉
建设“四好农村公路”是习近平总书记对新时代农村公路建设的总要求。乡村公路是农村地区基础性、公益性的设施，也是实施乡村振兴战略的突破口，更是新时期全面建设社会主义现代化国家最急需补齐的短板和硬件。今年10月至11月，市政协成立课题调研组，先后赴南宁市、玉林市，以及田林县、隆林各族自治县等地就“加强乡村公路管护 助推乡村振兴”开展专题调研，在广泛听取一线意见建议和借鉴外地先进经验的基础上，针对目前我市乡村公路管护存在的问题进行分析研究，梳理出加强我市乡村公路管护的对策建议，以助推乡村振兴。现将调研情况报告如下：
一、百色市乡村公路基本情况
本调研报告所称的乡村公路包括农村公路、通屯路两部分。
农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。县道是指除国道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所在地和主要商品生产、集散地的公路。乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。
通屯路是指连接自然村、达不到公路工程技术标准的简易道路。
(一)乡村公路情况：“十三五”以来，我市紧紧围绕全面建成小康社会和习近平总书记关于“四好农村公路”建设的重要指示精神，加快乡村公路建设，深化农村公路管理养护体制改革，全力推进“扶贫攻坚交通先行”行动和“四好农村公路”加快发展，乡村公路建设得到较快发展。截至目前，全市乡村公路总里程45567.02公里。其中：交通运输部门管养的农村公路总里程15097.59公里，按公路行政等级分：县道3045.365公里，乡道2210.864公里，村道9841.361公里。此外，全市135个乡镇1826个行政村18694个自然屯，涉及的通屯路总里程30469.43公里。2020年，全市实现了全部乡镇和建制村通水泥(沥青)路，通达率100%。以县城为中心、乡镇为节点、村组为网点的农村公路交通网络初步形成。
(二)乡村公路管理养护现状
1.养护机构设置情况
目前，全市农村公路县道、乡道、村道公路管理养护职能统一由市、县(市、区)交通运输管理机构负责。其中：
市、县养护机构：设市级地方公路发展中心，为市交通运输局二层管理机构；其他12个县(市、区)设县级地方公路发展中心，为各县级交通运输局二层管理机构。目前，市级发展中心为市财政全额拨款事业单位，管理人员24人；12个县(市、区)地方公路发展中心中有8个为财政全额拨款事业单位，右江区、田东县、平果市、西林县地方公路发展中心等4个仍为自收自支事业单位，各县(市、区)级地方公路发展中心人员共有230人。
乡镇养护机构：靖西市、隆林各族自治县的乡镇没有专门的养护机构，全市其他10个县(市、区)乡镇有交管站，或者在“五所合一”站所列有相应乡村公路管护的职能，但无专职人员。
村级养护机构：设在村委会，村委会主任为第一责任人。
通屯路：无专门养护机构。
2.养护运行机制情况
农村公路：目前，我市农村公路养护按照国家、自治区要求实行“县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护模式，明确农村公路的养护责任主体为：乡、村道公路由所在地乡(镇)负责管养，县道公路由县(市、区)公路管理所负责管养，并将农村公路管理养护工作纳入乡(镇)和市、县交通主管部门的目标责任考核体系，形成管理养护工作的长效机制。各县(市、区)公路管理所公路(县道)养护工作均通过向社会直接发包、签订承包合同的形式开展，养护承包者大部分是公路沿线的农民。按养护合同要求，年底养护检查后进行评比，对于养护较好的路段给予相应的奖励，较差养路段扣除相应的养护经费。乡、村道日常养护由所在乡(镇)进行管养，全年养护经费由县级交通运输部门分两次划拨，年初划拨50%养护经费，年底检查验收合格后划拨剩余养护经费。2012年10月28日，市人民政府对2008年出台的《百色市农村公路养护管理办法》进行了修订完善，进一步明确了我市农村公路养护管理的具体事项，包括管理机构和职责、养护资金筹措等，有力推动了管理养护责任的落实。2021年，全市农村公路路况水平保持相对稳定，综合管理水平和服务质量稳中有升，农村公路养护路况MQI县乡村道中等路率以上分别达到85.29%、82.01%、75.96%，超过自治区下达的年度路况指标要求。
通屯路：全市通屯路管理养护体制机制尚未建立。由于未达到公路工程技术等级标准，目前尚无政策支持纳入交通部门的管理范畴，无法争取到上级给予的养护管理补助经费。目前，乡村振兴部门对全市通屯路已全部完成资产登记确权，全部确权到行政村，由受益群众自行管理和维修。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法的通知》(桂政办发〔2021〕59号)文件规定，从2021年起，允许各县统筹不超过5%的自治区财政安排的衔接资金，对使用原财政专项扶贫资金和衔接资金形成的并确权到村的村级公益性扶贫项目资产管护经费进行补助。
当前， 我市乡村公路的养护运行机制归纳起来大体上有以下几种模式：
农村公路：采取多元化养护模式：一是采取公路沿线群众分段承包方式；二是由专业化队伍进行乡道的养护；三是给相应的村来负责养护，作为村集体经济收入；四是组建农村公路养护专业队进行养护等。采取一事一议的方式，处置辖区内道路安全隐患。同时，开展农村公路养护市场化改革工作，积极推行政府购买服务的养护方式，从根本上实现管养分离，择优委托承包人实施本辖区公路的小修保养，如西林县、田阳区。
通屯路：由受益群众自行管理和维修。
3.养护资金投入与使用情况
农村公路：目前，全市农村公路县道、乡道、村道年度养护资金主要来源是自治区补助资金和地方一般公共财政年度预算。全市农村公路日常养护历年完成投资情况：2018年4325.48万元，2019年3549.68万元，2020年4750.80万元，2021年6125万元。
通屯路：根据桂政办发〔2021〕59号文件规定，从2021年起，允许各县统筹不超过5%的自治区财政安排的衔接资金，对使用原财政专项扶贫资金和衔接资金形成的并确权到村的村级公益性扶贫项目资产管护经费进行补助。但由于各县(市、区)区财政收支紧张，2021年尚未有资金提取安排。
二、当前百色市乡村公路管理养护存在的主要问题
通过调研，我市乡村公路的管理养护工作还存在以下几个方面问题：
(一)管养资金落实不到位。一是乡村公路养护工程资金投入严重不足。一方面是中央转移支付和自治区级财力统筹每年计划安排我市的农村公路养护工程建设规模偏少，不能满足当前全市农村公路大中修和改扩建的实际需求。如，2021年自治区安排补助全市大中修工程项目整治里程211公里，总投资1.1亿元，而目前全市还需要安排大中修工程项目整治里程约1300公里，需要投入资金7.2亿元，缺口6.1亿。另一方面，由于全市各县(市、区)政府财力有限，“等、靠、要”的思想依然十分严重，政府主动出资进行大中修和改扩建的工程较少。二是全市乡村公路日常养护累计投资6125万元，占自治区文件规定年度日常养护经费定额标准目标任务的87%。虽然要求各县(市、区)将日常养护经费纳入各级政府财政年度开支预算，但是大部分县(市、区)，如平果市、德保县、靖西市、凌云县、隆林各族自治县实际到位率不足40%。如隆林各族自治县，2021年全市乡村公路日常养护资金应为1052.94万元，但实际到位为373万元(其中：自治区补助273万元，县财政100万元)，实际到位率为35.42%。靖西市2020年、2021年乡、村道日常养护经费均未拨付。三是通屯路无资金提取安排。由于各县(市、区)区目前财政收支紧张，2021年尚未有资金提取安排。
(二)管养主体责任不明确。目前，全市县乡村三级没有出台公路管理养护实施细则，通屯路管理养护体制机制尚未建立健全，乡镇乡村公路管理养护机构编制不足，尤其是部分乡镇交管机构缺失。如靖西市、隆林各族自治县等市(县)的乡镇没有专门的养护机构。全市其他10个县(市、区)大部分乡镇虽然按要求成立了交管站，或者在“五所合一”站所列有相应乡村公路管护的职能，但是基本流于形式。主要原因是体制不明，负责人及工作人员也是由乡镇政府其他人员兼任，还达不到专人专职的要求。
(三)管养激励机制不健全。乡村公路不能只是“建好”就行，关键还要“用好、管好和运营好”。就目前全市公路管理养护情况来看，主要表现在：一是缺乏乡村公路管理养护绩效考核办法。调研发现，各县、市、区没有将“四好农村路”管理养护纳入对乡镇人民政府的绩效考核范围，没能全面激发乡村公路管养人员的工作积极性和创造性，导致落实乡村公路管理养护责任不到位。二是爱路护路管路意识淡薄。群众对公路保护意识相对薄弱，没有明确的道路养护概念，认为坏了国家该出钱修，导致超载车辆、违规货运车辆随意通行无人管理，严重损坏了道路。三是多方联动管理不够。未建立健全“县主抓、乡监管、村协管”的乡村公路路政管理“联动协管”机制，导致违法占用公路及公路用地、乱堆乱放、乱搭乱建、摆放建筑材料等违法行为时有发生。
三、加强乡村公路管护，助推百色乡村振兴的对策建议
为加强乡村公路管理养护工作，持续推进我市“四好农村路”高质量建设，助推乡村振兴，结合区内相关地市的主要经验和做法，提出如下建议：
(一)健全长效机制，解决“谁来管”的问题。着力理顺体制机制，落实好责任是加强农村公路管理养护工作的关键。要按照“统一领导、分级管理、以县为主、乡村配合”的原则，进一步明确管理养护责任。
1.强化顶层设计，统筹做好规划。乡村道路规划管理无组织、规划结果无审批、规划过程受局限、布局安排不合理，从而导致乡村公路建设安排基本处于下述盲目无序状态。当前，百色应以乡村振兴战略为契机，根据《交通强国建设纲要》精神，结合实际，“十四五”时期，明确推进“四好农村路”建设，用5年左右时间，大力实施通屯路等级提升及改造工程，围绕产业、资源、乡村旅游等重点领域分期分批抓好通屯路升级改造工作，统筹推进乡村公路生命安全防护工程建设和危桥改造、乡道联网路、村际联网和城乡交通运输一体化，进一步提升乡村公路的通达深度和建设质量，确保乡村公路纳入政府的基础设施建设“总盘子”，推动乡村公路可持续发展。交通主管部门应准确掌握各地乡村公路的具体建设需求、建立乡村公路专职规划管理组织，并依照公路法的有关要求，依法对所有乡村公路进行系统全面的统一规划管理，确保跨辖区县、乡干线统一、村道分支的简捷连通，彻底结束乡村公路杂乱无章的无规划历史。
2.明确主任责任，理顺管养关系。进一步明确“县道县管、村道村管、屯道屯管”职责，把公路养护范围延伸到自然村屯，健全完善“市统筹、县负责、乡落实”的公路养护体制，建立以县级政府为责任主体、养护经费投入以公共财政为主体、监管以交通行业为主体的乡村公路养护格局。县级政府是乡村公路养护与管理的责任主体，要将乡村公路纳入“乡村振兴”工作统筹谋划，推动形成乡村公路“联管、全管、共管、常管”发展格局。县级人民政府负责制定本辖区内乡村公路管理养护实施办法，筹措落实乡村公路管理养护资金，制定乡级人民政府以及县级人民政府有关部门在乡村公路管理养护工作中的具体职责，并负责对乡镇、村落实乡村公路管理养护工作的情况进行监督考核，组织、协调好乡村公路管理养护工作的重大问题。乡级人民政府要认真履行乡道、村道公路、通屯路管理养护职责，落实好养护责任部门和人员，切实做好乡村道公路管理养护的相关工作。交通主管部门负责好辖区内乡村公路的行业管理工作，将乡村公路纳入路网统一管理范畴，按照科学、高效的原则，建立健全乡村公路管理养护工作的协调、监督、管理、考核机制。各有关部门结合各自职能，统分结合，协作推进，防止相互推诿扯皮、责任交叉不明，确保各项工作任务顺利推进。
3.建立管护机构，落实专人负责。一是建立健全乡镇养护工作站。进一步推动以乡镇为主体建立乡镇养护站工作，由乡镇养护工作站负责乡道、村道的管理养护工作，县级公路管理部门提供养护工程技术支持和培训，全面推行 “县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护管理模式。落实养护工作站的机构编制和人员，把各乡镇的养护工作站工作人员工作经费列入财政预算，由财政供养。通过在乡镇建立稳定高效的农村公路管养队伍，促进乡村公路养路管理工作常态化，真正把“县道县养，乡道乡养，村道村养”的乡村公路管理养护主体责任落到实处。二是在乡镇“五所合一”机构改革后进一步明确乡镇乡村公路养护管理职能，强化乡镇政府乡村公路养护管理责任，并落实专人负责。三是充分发挥乡村建设站的作用。赋予乡村建设站公路管护职能，落实至少2名乡村公路养护管理生产专职人员，将村级公路、通屯路管护工作纳入组织职能管理，开展年度绩效考评，指导、考核村民委员会组织好村道及通组公路管理养护工作。
4.推行“路长制”，实现路长治。按照“权责明确、分级管理、管养有效、奖惩有力”的原则，推行全市乡村公路“路长制”，全面落实县(市、区)级政府、乡(镇)政府、村委会的管养责任。一是县级人民政府全面推行路长制，完善“总路长+县、乡、村道路长”组织模式，建立总路长办公会议、公路巡查和绩效管理等三项制度，用好县、乡、村三级路政管理和养护管理两支队伍，确保管理养护责任有效落实。二是在推动“路长制”落实，确保县、乡、村三级农村公路路长制全面实施的同时，探索实行通屯路“路长制”，由乡镇组织实施，管理办法可参照乡村公路“路长制”制度，把管理责任传导到乡村公路“末梢”。三是建立奖惩机制，将激励与惩戒相结合，制定路长制管理考核办法，加强对路长制成员单位、乡镇年度工作考核。
(二)强化资金保障，解决“钱哪来”的问题。资金是乡村公路管理养护的重点。乡村公路管养要通过引入社会资本、民间筹集、衔接资金投入等方式筹措资金。
1.健全完善资金保障机制。一是各级交通运输、财政部门根据不同等级公路养护资金标准制定好资金预算，积极筹集资金并及时划拨，保证道路日常养护必需经费。二是健全完善日常养护费管理办法，加强养护资金管理，做到专款专用。三是由乡镇负责养护的公路，其养护人员和日常养护资金预算统一划归乡镇管理，纳入乡镇财政预算，由乡镇安排使用，解决乡镇“管不了钱、喊不动人”的问题，增强公路养护的时效性。
2.不断拓宽资金筹集渠道。在巩固、稳定当前养护资金筹集渠道的基础上，进一步挖掘资源潜力，加大养护资金筹集力度。一是对政府资源捆绑投入进行整合，如将巩固拓展脱贫攻坚成果项目资金、实施乡村振兴战略项目资金、城乡统筹发展项目资金等与公路养护项目打包实施。二是广泛筹集民间资金。可探索引入社会资金投放到公路养护，鼓励民营企业和个人向公路养护投资，如给予民营企业和社会组织对公路冠名、道路指示标识冠名、行车安全警示牌冠名等。三是充分发挥群众的积极性。积极引导村民按照“农民自愿、民主决策”的原则，采取一事一议、以工代赈、延线承包等办法组织村道的管理养护工作，鼓励采用以奖代补等方式，推广将日常养护与应急抢通捆绑实施并交由农民承包；鼓励农村集体经济组织和社会力量自主筹资筹劳参与乡村公路管理养护工作。
(三)创新载体模式，解决“怎么管”的问题。
1.纳入绩效强考评，用好“指挥棒”。市级交通部门要建立乡村公路管理养护考核机制，健全乡村公路管养体系，制定具体考核办法并组织实施。各县(市、区)要将乡村公路管理养护工作纳入正常行政管理和公共服务的范畴，进行目标考核，通过签订管理养护责任书，采取日常随机抽查，半年检查评定，年终综合评价打分的方式，对县、乡、村进行整体排名，并严格执行绩效考核制，切实增强各级领导干部的工作责任心，积极推动对乡村公路养护健康可持续发展。
2.加强宣传强引导，奏好“主题曲”。充分利用电视、广播、报纸、宣传横幅、村务公开栏等形式，通过集中宣传、专题报道等方式，有阶段、有重点地深入开展宣传乡村公路管理养护工作的相关政策和法规，提高广大干部群众依法治路和自觉爱护公路的法律意识。加强对沿路群众、经营业户的普法教育，提高他们维护路产路权、保障道路畅通的自觉性，让政府的工作与人民群众的期盼形成合力。设立“5·26”爱路护路宣传日，将爱路护路纳入乡(村)规民约，开展公路法律法规“进村社、进学校、进企业、进机关”活动，提高群众爱路护路参与意识。充分发挥社会监督和舆论监督的作用，对损毁公路、破坏路产等违法违纪行为及时举报、公开曝光，营造良好的乡村公路管理养护氛围，切实提高全民爱路护路意识。
3.多元共治强治理，答好“赶考卷”。积极稳妥引导符合市场属性的公路事业单位转制为现代企业，支持养护企业参与市场竞争。鼓励通过招投标约定等方式与履约情况良好的企业续签长期养护合同，引导专业养护企业加大投入，提高养护规范化、机械化水平。鼓励采取沿线农户个人或组建养护班组的方式承包乡道、村道的管理养护，促进农民就业和增收。鼓励村民委员会采取一事一议的方式组织群众养护村道。积极引导沿线受益企业认养农村公路，鼓励社会力量筹资筹劳参与乡村公路管理养护。同时可借鉴南宁市青秀区模式：采用市场化+乡村建设的方式开展养护生产，通过市场选择企业开展养护生产，要求养护企业结合乡村建设、脱贫攻坚、乡村振兴、卫生保洁等专项工作安排，招聘沿线群众参与日常养护，积极开发乡村公路养护公益性岗位，共同推动乡村公路管理养护工作健康有序发展，用心用情书写乡村公路管理养护的美好“答卷”。
（作者系百色市政协副主席、党组成员）
