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“加快推进我市城市生活垃圾分类处理”专题调研报告
■黄建宁
为进一步提升我市城市生活垃圾分类处理工作水平，根据百色市政协2021年协商工作计划安排，今年3月至8月，市政协成立课题组，围绕“加快推进我市城市生活垃圾分类处理的对策研究”专题，先后赴河池市、柳州市和山东省青岛市、烟台市，以及平果市、田阳区开展实地调研，并召开了对口协商会。现将调研情况报告如下。
一、我市城市生活垃圾分类处理实施情况
我市于2020年6月全面启动生活垃圾分类工作，取得了一定的成效。截至目前，全市建成了生活垃圾焚烧厂3座(田阳华润公司水泥窑协同处理项目、芜湖海螺投资有限公司投资建设的平果垃圾焚烧发电项目、广西凌云通鸿水泥有限公司配套建设的凌云垃圾焚烧项目)、生活垃圾填埋场9个(在用)、建筑垃圾消纳场12个、生活垃圾中转站50个(5个停用)，公共场所设置分类垃圾屋170个，分类垃圾桶(箱)12879个，分类果皮箱1194组，有害垃圾暂存点3个，大件垃圾存放点53处，配套的垃圾清运车辆735辆，为百色成功创建“中国优秀旅游城市”、“国家双拥模范城市”、国家卫生城市”、“国家园林城市”、国家森林城市”做出了积极贡献。
(一)市级顶层设计构建基本完成。市委、市政府贯彻落实党中央、国务院关于生活垃圾分类工作的决策部署，把生活垃圾分类作为改善人居环境重要举措，坚持以党建为引领，以社区为着力点，以群众为主体，共建共治共享，建立了分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，推行市政环卫园林绿化企业一体化运营，提高生活垃圾分类覆盖面，市容市貌发生了很大的变化，城市宜居宜业度显著提升。
(二)公共机构垃圾分类机制加快运行。实施政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的生活垃圾分类制度，出台和实施生活垃圾分类指南、用户手册、考核办法等配套分类技术标准和考核文件，全市各级党政机关和企事业单位，率先实行公共机构生活垃圾分类，目前已实现市本级和右江区、田阳区所有公共机构及学校生活垃圾分类覆盖率达100%。
(三)县区示范片区建设持续推进。全市以街道为单元，开展生活垃圾分类示范片区建设，推动实现生活垃圾分类管理主体全覆盖，生活垃圾分类类别全覆盖，生活垃圾分类投放、收集、运输、处理系统全覆盖。右江、田阳区以生活垃圾分类示范片区为基础，采取简便易行的分类投放方式，以“有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾和可回收物”为生活垃圾分类基本类型，逐步做到各类垃圾分开投放，提高了可回收物的单独投放比例。如，右江区百城街道、田阳区兴华社区都基本建成生活垃圾分类示范点，示范片区、示范点实现覆盖率达到100%。
(四)前端、末端分类处理能力日趋匹配。全市加快建立了与生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输相匹配的分类处理系统，加强生活垃圾处理设施的规划建设，满足生活垃圾分类处理需求。分类收集后的有害垃圾，属于危险废物的，按照危险废物进行管理，确保环境安全。同时，根据分类后的其他垃圾产生量及其趋势，“宜烧则烧”“宜埋则埋”，加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设。如田阳区由城区两家保洁公司统一收集清运至华润公司水泥窑协同处理项目进行焚烧处置，设计规模达18万吨/年;平果市引进安徽芜湖海螺投资有限公司，在该市工业区循环经济产业园建设一条日处理400吨生活垃圾焚烧发电系统，同时配套建设日处理能力50吨厨余垃圾处理项目，实现平果市生活垃圾无害化处理率达100%。
(五)垃圾分类宣传发动不断强化。全市各县区、各部门加大对生活垃圾分类意义的宣传，引导广大人民群众自觉参与到生活垃圾分类工作中。市直属机关工委印发《关于市直机关基层党组织在推进生活垃圾分类工作中发挥模范带头作用的通知》;市分类办通过扫码加入等形式召集到107名志愿者，每月在宣传教育基地开展垃圾分类宣传工作，联合有关部门组织开展垃圾分类知识培训，共同营造了全市生活垃圾分类工作的浓厚氛围。
二、当前存在的困难和问题
(一)系统推进机制不尽人意。全市12个县(市、区)整体推进不平衡，“以块为主、条块结合”的市、区、街道、社区四级联动的工作体系协调不畅，特别是百色城区，由于市本级和右江区两级管理模式共存，市、区在财政、人事、管理等方面标准不同，导致在财政安排，人员队伍保障、装备配备等方面难以实现同步，不同程度影响了统一规划，同城不同标，制约了城市管理创新升级发展。同时，街道、社区未能很好地发挥指导和督促作用，整体推进工作的合力尚未形成。
(二)重要终端处理设施缺项突出。根据住房和城乡建设部等部门要求，要以确保全程分类为目标，建立和完善分类后各类生活垃圾的分类运输系统;要加大运输环节管理力度，有物业管理的小区，做好物业部门和环境卫生部门的衔接，防止生活垃圾“先分后混”“混装混运”。但由于地方财力投入不足，无法保障运行此项工作的投入，目前全区14个地级市中，唯独我市没有建设与城市生活垃圾处理能力相匹配的焚烧发电项目和厨余垃圾处理设备等终端处理设施，从而导致“先分后混”突出且无法做到短期整改到位等一系列问题，造成我市在自治区每季度开展生活垃圾分类工作考评中，连续三个季度排名靠后。
(三)垃圾处理费漏缴、拖缴、拒缴问题严重。目前，我市城市生活垃圾处理费委托供水企业在水费中一并代为征收的方式收缴。随着建成区范围不断扩大以及村改社区改革进一步深入，垃圾处理费征收面临新的困难和问题，导致漏缴、拖缴、拒缴问题日趋严重。主要表现在：村改社区后，部分供水管网未接入社区、村屯，如右江区龙景片区的那毕、逻索、莲塘、大湾社区，迎龙片区的大同、大旺社区等绝大部分村屯居民垃圾处理费至今未收取。其次，老旧小区和新开发私人自建住宅小区的天地楼楼层不断增高，居住或出租均在3至10户不等，但水务系统造册仅以1户计收8元/每月，漏缴户量大，垃圾处理费流失严重。此外，垃圾处理费征收缺乏强制性，建成区范围内产生生活垃圾的住宅小区、社区居民，特别是经营门店未按规定缴纳生活垃圾处理费，甚至拒缴生活垃圾处理费。据统计，今年以来仅与水费捆绑代收项拖缴、拒缴垃圾处理费每月都在10万元以上，按此计算年欠缴垃圾处理费不少于120万元。另外加上每年居民漏缴费用，全年垃圾处理费漏缴、欠缴费用约200万元。
(四)垃圾分类执法工作有待加强。目前，我市生活垃圾分类处理工作尚处于起步阶段，存在“上热下冷”现象，市民的分类意识、环保意识、环保素养还有待于提高，加上教育引导的概念化、笼统化以及考核处罚机制的缺乏，以致整体工作更多体现在“面上扩张”，管理粗放，质量不高，有的小区虽然设置了厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物等分类的垃圾桶，但缺少法律条文支撑，还存在着市民垃圾混投、误投的情况，短期内部分居民的生活习惯还难以改变。
(五)接地气分类措施亟待创新探索。全国推行城市生活垃圾分类时间短，各地都在摸索可行、有效的分类措施，提高再生资源回收利用率。现今，我市生活垃圾源头减量办法不多，缺少专业化、系统化处置手段，虽然各生活小区都设置了垃圾分类投放点，并分类设置了专门垃圾桶，但是环卫部门在清运垃圾时，没有进行专门的分类清运，仍存在大量可回收物与其他垃圾一并收运送往垃圾填埋场填埋、垃圾运输费用增加等诸多问题，综合利用率低、资源浪费等较为突出。
三、加快推进我市城市生活垃圾分类处理的对策建议
(一)理顺管理机制，夯实垃圾分类处理工作责任。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会积极参与的生活垃圾分类领导体制和工作机制，加快形成统一完整、能力适应、协同高效的生活垃圾分类全过程运行系统。一是加强组织领导。调整充实百色市生活垃圾分类工作领导小组，建立工作联席会议制度，定期召开党政机关、事业单位、公共场所管理单位及各县(市、区)主管部门参加的垃圾分类联席会，研究处理全市垃圾分类工作推进中遇到的问题与困难。二是落实工作责任。定位市城市管理监督局统筹管理、监督全市城市生活垃圾分类工作职能，明确右江区等县(市区)垃圾分类的主体责任，按照“属地管理”原则，做好垃圾分类知识宣传普及和抓好生活垃圾分类工作落实。三是完善考核机制。依据自治区和我市出台的生活垃圾分类工作考核办法及方案，纳入绩效考核内容，对全市12个县(市、区)垃圾分类工作成效进行年度考评。
(二)合理规划布局，推动百色静脉产业园建设。城市生活垃圾处理的最终目的就是垃圾减量化、无害化和资源化，实现环境效益、社会效益和经济效益同步提升。根据多地的实践经验和做法，建设以静脉产业为主导的生态工业园，实现垃圾、固废的综合循环利用，既实现了土地、能源的集约化利用，又能落实中央关于“碳达峰、碳中和”的决策部署，减少温室气体二氧化碳的排放。当前，上海、广州、北京均建有大型静脉产业园，实现了生活垃圾、餐厨垃圾、医疗垃圾等城市固废的无害化处理。有关资料显示，静脉产业园每吨垃圾焚烧可实现净碳减排约0.21吨，产出清洁能源电能670千瓦时，最终实现资源节约和环境负荷降低的目的。为此建议：在总投资增加不大的情况下，坚持循环经济理念，跳开单纯的生活垃圾发电项目或厨余垃圾处置项目，进而加快建设以产业专业化、集群化为主要发展导向，将垃圾焚烧、厨余垃圾、大件垃圾、有害垃圾、医疗垃圾、建筑垃圾处理、垃圾分拣中心与渗滤液、工业废水、社区居民粪便、污泥处理等多种固废循环资源化处置项目统筹规划为一体的百色静脉产业园，彻底实现生活垃圾处置“四化”(无害化、减量化、资源化和无害化前提下的低成本化)。
(三)定制切实可行处置规模及商业模式(BOT、BOO、TOT、PPP)，规避隐性债务增量。现新上的垃圾焚烧发电厂，烟气与污水处置均安装在线监测，环保达标，能满负荷运行，并且技术成熟、工况稳定，综合效果显著、人居环境明细提升，同时也带动了地方产业与就业岗位。但我市新建垃圾焚烧发电项目起步晚，将来要承担建成后不再享受国家发电补助的风险，也面临不得不干又遇上国家补贴退出、地方负担加重的困境。根据国务院有关制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量的相关规定，应综合考虑不增加政府债务风险，还能解决我市环境保护、增大碳排放指标、根治历史遗留问题等选项，定制切实可行的处置规模及商业模式(BOT、BOO、TOT、PPP)。据了解，当下BOT模式市场化占有率持90%以上，能规避债务、技术、运行等一系列风险。据相关业内专家测算，建设单一的生活垃圾发电项目，吨位投资额在45至65万元左右，700吨/日规模项目投入约3.15~4.55亿元;而建设静脉产业园，集生活垃圾发电厂、建筑垃圾处理厂、厨余/餐厨垃圾处置厂、医疗垃圾处置厂、污泥处置厂、监控中心等6个项目于一体，吨位投资额在60至75万元左右，700吨/日规模项目投入约4.2~5.25亿元。其吨位投资额及项目规模投入远低于分置建设单纯的厨余垃圾无害化处理及资源化利用项目、生活垃圾发电项目的总成本。
(四)改进征收措施，解决垃圾处理费征收难问题。借鉴区内外兄弟市在垃圾处理费实行“水消费系数法”的先进经验，改进征收措施，解决垃圾处理费征收难题。一是贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收征管职责划转有关部署要求，实行税务部门依法强制征收生活垃圾处理费，解决收费难问题。二是由市改革办牵头，组织城管、发改、财政、税务、环卫、红城集团(水务)等职能部门和企业以及社区(村委)代表组成考察组，前往贵州贵阳、广东东莞及区内来宾市考察，借鉴兄弟市实行水消费系数法(即以用水户的用水量来折算其对应产生的垃圾量后应缴纳的垃圾处理费。一户人多，用水量相应增多，产生的垃圾量及污水量就随之增多)，学习征收生活垃圾处理费办法，并召开听证会，结合实际出台接地气的征收措施，解决我市生活垃圾应收未收老大难问题。比如，来宾市主城区2020年供水产量3661.77万方，采用水消费系数法共征收到垃圾处理费1197.65万元，同期，百色城主城区供水产量4084万方，若采用水消费系数法征收应收垃圾处理费约1335.74万元，而当年市本级和右江区实际共收到垃圾处理费仅为1084万元，漏缴纳约251.74万元。三是协调红城集团(水务)在建成区内实行以户为单位接入市政供水管网(安装水表)办法，定时计量水消费量，依照水消费系数法由税收部门依时征收生活垃圾费，解决建成区征收生活垃圾费全覆盖问题。通过上述举措，增加财力，提高该项项目质量和合理统筹财政承受空间，有力助推我市生活垃圾焚烧发电项目、厨余垃圾无害化处理及资源化利用项目等顺利上马。
(五)推进废旧物资回收再利用，确保生活垃圾源头减量。以社区为单元，统筹落实国家发改委印发的《“十四五”循环经济发展规划》。一是将废旧物资回收相关设施纳入国土空间总体规划，保障用地需求。二是按照“谁受益，谁牵头”原则，由网格内的废旧回收公司按“再生资源回收公司+社区(无物业小区)或物业小区保洁员+小区业主微信群”模式，在百色推行可回收物源头回收，实施生活垃圾源头减量化(减量额适当划扣等额垃圾填埋处理费予以补贴);三是构建废旧物资循环利用体系，完善废旧物资回收网络，推进废旧物资回收再利用。
(六)建立长效机制，以法规、技术约束和监督垃圾分类实施。结合实际，适时做好生活垃圾分类管理或生活垃圾全过程管理地方性法规、规章的立法、修订工作，依法依规通过教育、处罚、拒运和纳入社会诚信体系等方式进行约束，逐步提高生活垃圾分类准确率。充分运用现代技术，特别是摄像头对公共区域人员的垃圾分类活动起到的约束和威慑作用(现今农村或城市，安装摄像头的村屯或小区，治安普遍较好)，力所能及在垃圾投放点安装摄像头。同时，加强对实施《广西壮族自治区城市管理综合执法条例》的宣传与普及，加强舆论引导，提高全民参与意识，加大处罚力度，提升生活垃圾分类水平。
附件
区内外城市生活垃圾分类处理工作的成功经验和做法
这次考察调研所到的山东省青岛市、烟台市以及区内柳州、河池等市，他们在推进城市生活垃圾分类处理工作中先行先试、积极探索，为我们提供了一些宝贵的经验和有效做法。
(一)自上而下的组织保障。近几年，青岛、烟台、柳州等市根据全国有关垃圾分类的决策部署，进一步加强生活垃圾分类工作领导，市政府成立由分管副市长任组长的市生活垃圾分类工作领导小组，市直相关部门和各区政府(管委)主要负责人为领导小组成员，负责统筹、协调、监督、考核市区生活垃圾分类和减量工作。各区政府和市直相关部门成立垃圾分类工作专班，层层建立联络员制度，健全完善生活垃圾分类工作实施方案，落实主体责任和部门工作职责，建立组织保障和资金保障机制。
(二)规划先行，示范引路创典型。青岛市城管局配合市发改委编制《市城市垃圾处理规划》，主推西海岸新区静脉产业园规划与建设。由西海岸区城管局作为项目实施单位，西海岸公用事业集团作为政府出资方代表和上海康恒环境股份有限公司以PPP模式建设，并注册成立项目公司青岛西海岸康恒环保能源有限公司，由该公司负责项目的建设和运营，项目占地869亩，总投资16.7亿元，特许期30年。西海岸新区静脉产业园属“一园一企”整体 PPP 模式，以生活垃圾和餐厨垃圾处理为核心，通过固体废弃物之间的协同共生关系，真正实现污染物集中控制和废水、废渣等的零排放，成为全省技术最先进、排放标准最高、园区环境最美的项目之一。
(三)强化政策法规指挥棒作用。烟台市在全面总结试点工作经验的基础上，先后完成《市区生活垃圾分类实施方案》《市区生活垃圾分类管理办法》等政策文件起草工作，并分别经市政府专题会议、常务会议研究通过。文件要求，一年“见成效”，2020 年，公共机构率先推行生活垃圾分类,年内实现公共机构生活垃圾分类全覆盖。两年“大变样”，到 2021 年底，生活垃圾分类基础设施建设取得实质性突破。市民生活垃圾分类知晓率、垃圾分类覆盖面达到 50%以上，生活垃圾回收利用率达到 10%以上，资源化利用率达到 80%以上，无害化处理率保持 100%。 三年“全覆盖”，到 2022 年底，生活垃圾分类基础设施建设基本满足需要。基本建成分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾分类处理系统。各区市民生活垃圾分类知晓率达到 95%以上，市区生活垃圾分类实现全覆盖，生活垃圾回收利用率达到 30%以上，资源化利用率达到 100%，无害化处理率持续保持 100%。
(四)授权经营，高效养护。我市本级、田阳区等市区通过政府授予的方式，授予或委托一家国有企业对市本级、百东新区、右江区的环卫清扫作业、生活垃圾收集转运作业、生活垃圾无害化处理、园林绿化作业、水域保洁、建筑垃圾收集处理和资源化利用、环卫基础设施建设等多项服务进行运营管理。同时，承接管护企业承担政府交赋的环卫作业、园林绿化方面的急难险重任务。市城市管理监督局制定作业标准和量化考核标准、年度基建计划和建设规模，并按照运营服务标准，对运营主体的工作进行监督、检查、考核，按照考核结果向财政部门申请核拨生产运营服务经费。我市推行市政环卫园林绿化企业一体化运营模式，在今年迎接国家卫生城市复检中获得检验，证明是可行、有效的，应予以推广。
（作者系百色市政协副主席 党组副书记）
