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三四十年代的广西村街民大会
二十世纪三四十年代，广西各地普遍开展村街民大会活动，这是当年新桂系为开展乡村建设而推行的一项政治措施，并逐渐形成一种制度。它的职能随着国内形势的变化而变化，直至四十年代末新桂系政权垮台停止活动。村街民大会存在十几年，对广西乡村产生过不小的影响，留下一些至今仍值得总结和思考的价值和意义。
一、村街民大会的缘起
蒋桂战争失败后，新桂系联合广东陈济棠，利用国内错综复杂的形势，割据广西，形成独树一帜的局面。经过连年的征战，广西元气大伤，地方残破，新桂系无力向外扩张，转而全力经营广西。他们制定“三自政策”和《广西建设纲领》，提出“建设广西，复兴中国”的口号。广西是个农业省份，农村人口占大多数，新桂系意识到乡村稳定对广西政局至关重要，因此，十分关注乡村问题，提出建设乡村是“建设广西”的基础。村街民大会就是在这样背景下产生的。
村街民大会发端于平乐。1936年，平乐区一次行政会议上，有人提议每村每月举行一次总理纪念周活动(那时国民党的党政军机关每周都举行这样的活动)。这一提议引起新桂系当局的重视，认为这是传达政令，动员民众的好办法。黄旭初说，现在各县政府的政令很难传达到民众中间，比较重要的出张布告，可是村民大都文盲，有多少人去看，看后又有多少人能懂?如每月一次村民集会，村街长可以将政府政令传达于民众，而且能使他们认识政令的意义及推行的办法。但新桂系当局认为纪念周只能在上午举行，而村民一早就要做农活，如在晚间又不适合纪念周的规定。经过一番研究，决定不用纪念周的名义，而定名为“村街民大会”。
1936年12月，广西省政府颁布《广西各县村街民大会规则》，要求各县乡村召开村街民大会，每月召集一次，必要时还可举行临时大会。这样，村街民大会陆续在全省各县乡村普遍举行。
二、村街民大会概况
《广西各县村街民大会规则》规定，举行村街民大会是为了“提起民众政治兴趣及讨论村街兴革事宜”。大会由村街长召集，开会时以村街长为主席，乡镇长应到会指导。凡年满20岁的男女村民、国民基础学校教员工及年满14岁学生、民团后备队团丁一律出席大会，与会者年满20岁均有表决权。应出席大会而不出席者如无正当理由，由村街公所处罚金或劳役。
村街民大会的职权是：议决各项政令的推行方法；议决村街禁约和与其他村街的禁约；议决村街甲长及其他与会者提议的事项；议决本村街应兴应革事项；议决本村街预算决算。议案表决以出席会议并有表决权的人数过半赞同为通过，同数时以主席裁决。
为使村街民大会有序举行，广西省政府又先后颁布《广西各县村街民大会开会程序》、《广西各县村街民大会会场规则》、《广西各县村街民大会议事规则》，对大会召开的办法、程序和议决事项作了详细规定。1937年，广西省政府颁布各县村街民大会各月讨论和议决的事项。如一月需讨论和议决的事项：①保管清算村街财产；②修建村街公所、学校、民团队部及附设托儿所；③修建村街公园；④设立村街苗圃种树秧；⑤种植村街公有树林；⑥清查村街田地举办公耕；⑦放哨守卡警戒野火以及预防疟疾等。要求各村街大会之前要充分准备，村街长召集各甲长村务会议，确定大会内容，拟成提案，并对村街民作广泛宣传，布告开会日期、地点，同时报告乡镇公所。开会时，村街民由各甲长率领前往会场，学校员生和民团团丁由学校校长、民团队长率领赴会。有意思的是，与会人员赴会时一律拿着乡镇公所统一制定的小牌子，牌子一面写号数，一面写“携牌赴会，如违处罚”字样。大会程序依次为：主席宣布开会，全体肃立，唱党歌，向党旗国旗及总理遗像行三鞠躬礼，主席领读全体跟读总理遗嘱，默念三分钟，主席报告，讨论议案，临时动议；之后，举行国术、音乐、文艺演出等，呼口号，散会。如此复杂繁琐的程序，如同宗教教徒在教堂洗礼一般。
新桂系当局制定各种详备、严密的规则和程序，采取严格管控的强制措施，因此村街民大会在全省范围内普遍举行。1936年12月，桂林县东附廓乡首先举行，成为全省第一次村街民大会。随后各县乡村陆续举行。当时报刊作了宣传报道：桂林各村街民众与会“极为踊跃”，大会对村街民进行抗日救国宣传，提出和讨论村街“应于兴革”事项，“结果甚佳”。灵川县一村街民大会，讨论和通过整理仓谷、严密户政、组训民众、组织保警队、发动冬耕等。报纸的报道，是新桂系当局的着意宣传，不一定真实反映实际，但村街民大会确实普遍举行了。
三、村街民大会的历史作用
村街民大会在广西存在十几年，时间不算短，尽管它自身存在种种缺陷和弊端，但它对当时广西乡村确曾产生过一些积极作用。
首先，村街民大会的举行，搭建了政府与民众相互了解和联系的平台，使政府政令传达到乡村，下层民意和诉求也可以上传政府当局，政府与民众相互了解得到加强，促进了乡村建设的开展。当时新桂系推行乡村建设，许多政令和措施大都是通过村街民大会贯彻到乡村民众的。如创办国民基础学校、修筑公路水利、垦荒造林、建立村街仓等，都通过村街民大会去宣传和发动村民实施。如国民基础学校每一村街设立一所，采取政府资助，村街集资合力开办，许多学校是由村民烧砖瓦，出劳动力建设的，如果没有充分发动民众，显然难以办到。
村街民大会对抗日战争的积极作用更为明显和突出。大多数县的村街民大会是1937年抗战爆发后举行的，不少是为动员民众抗战而举行的。七七事变后，广西迅速整军动员，出师北上投入抗日战场，广西是当时出兵最早最多的省份之一。广西能够迅速出兵抗战，除了乡村有民团组织之外，就是各县的村街民大会进行了有效的宣传和动员。当时广西省政府命令各级学校组织“员生抗战服务团”。服务团到各县利用村街民大会进行广泛的宣传动员，很有效果。各地适龄青年纷纷报名参军，许多县因报名人数太多，只好以抽签确定。1938年，广州、武汉沦陷后，广西面临日军入侵的威胁，广西当局组织学生军和战工团紧急下乡宣传动员群众，保卫广西。学生军和战工团召开村街民大会进行卓有成效的动员，群众以各种形式热烈响应，积极支前参战，掀起空前高涨的保家卫国运动。抗战期间，征工动员是广西规模最大、时间最长的抗战动员。1938年后沿海各省被封锁，出口交通断绝，国民政府为长期抗战，在广西大兴交通建设，修筑公路、铁路、机场和各种军事设施，这些建设主要由广西征调民工来完成。还有为阻止敌军入侵，不得不临时破坏交通和其他设施，再有战地军粮、弹药和其他军用物资的运输、伤员救护等也要征调民工。征工征役成为广西最重要的支前工作。广西当局通过召开村街民大会动员和征派民工。据统计，抗战期间广西先后征调民工共1733．26万人次，按当时广西全省人口1300多万计算，平均每人被征调一次以上。广西之所以能够征调如此多的民工支前，村街民大会发挥了重要作用。
四、几点评析
首先，村街民大会制度的推行，加强了新桂系对乡村的动员和控制。三十年代以来，新桂系推行民团制度，组织民众，训练民众，改革乡村传统组织，编制甲、村街、乡镇，委任乡村长，建立新的行政管理体系，大大加强了对乡村的管理。但新桂系认为，民团是自上而下的组织训练民众，偏重于军事，村街乡镇公所为政府机构，是“官治”，要广泛而有效的动员民众进行乡村建设，单有民团训练和政府号令还是不够的，民众自觉和参与才能更有效更持久，村街民大会这个“民意”机构正是弥补了这些不足。黄旭初说，村街民大会所讨论和决议的中心和应兴应革的事，都和每个村民有着极其密切的关系，因此它是组织、训练和动员民众最普遍、最深入、最简单、最有效的方法。这样，通过民团训练、建立乡村公所、举行村街民大会，开展国民基础教育等，新桂系对乡村就有了相当强的动员力和管控力，随时可以调动乡村的各种资源，去实现其“建设广西，复兴中国”的诉求。新桂系这种动员力和管控力，对乡村又产生另一种社会效应，如前面提到的乡村各种建设得以开展，尤其抗战动员卓有成效，因此它在特殊的社会环境下，对广西社会进步发挥过积极的作用。
其次，村街民大会的举行，有利于在乡村传播民主政治思想，促进民众的觉醒。新桂系宣称村街民大会的意义，是在乡村找到了实现民权主义的途径和办法。他们认为中国民众散漫无组织，如同一盘散沙，在长期封建专制影响下缺乏参与政治的意识，甚至根本不懂得政治为何物。在这样情况下要民众自治，参与国家大事是困难的。因此，需要一个训练民众“如何管事的能力”的阶段，这就是“训政”。村街民大会一开始，新桂系就定位为“自下而上的民众训练”机构，以“使最基层之民众，得一练习民权初步之机会”。黄旭初称之为“民众的政治学校”。应该说，村街民大会是一种具有某些现代意义的政治组织形式，民众有一个发表意见，反映自己意愿的场所，大会议事与民众利益直接相关的“应兴应革”之事，并可通过它上传政府当局，成为民众与政府联系的渠道，因此多少带有“民主政治”的意味。但新桂系以“训政”为由，没有给予村街民大会决策权，它对政府只有“咨询权”和“建议权”。村街民大会规则就明确规定，村街民大会由村街长召集，开会时以村街长召集并以村街长为主席，议决提案有分歧时村街长有最后裁决权。这表明村街民大会并不是真正的民意机关，而是官控下让民众参与的一种议事机构。
虽然村街民大会还不是真正的民意机关，但在当时特殊的社会环境下对宣传民主政治，启发民众参与公共事务，培养社会意识，还是做了一些工作，发挥过积极作用。抗战爆发后，学校师生深入农村，利用村街民大会进行抗战动员，宣传民主宪政，传播进步文化，使闭塞的村民了解和懂得了一些普通政治常识以及保家卫国的道理，激发了民族意识，从而踊跃参加支前抗战。值得一提的是，处于最底层的乡村妇女经过男女平等、妇女解放的宣传，也觉醒和动员起来，她们热情参加各种支前工作，甚至组织抗日武装。在桂南会战中，经过学生军的宣传和动员，北流县新圩成立妇女游击队，全副武装，进行军事训练，随时准备参战。邕宁县不少妇女参加游击队，打击日军入侵。当时广西妇女运动领导人郭德洁谈到抗战中广西妇女参政问题时说：“在乡间妇女和男子一样，村街民大会决不单是男子的聚会，所有妇女同样到会发言，这怕也是其他省份所见不到的。”1942～1944年，广西当局利用村街民大会举行两次村街长民选。从选举情况看，一些地方的村街长民选存在不少弊端，有的是搞形式，走过场，没有真正反映民意。但在选举活动中普遍开展了民选的宣传，使民众懂得自己也有选举权和被选举权，民众参与政治的民主宪政常识得到普及，这在乡村中是前所未有的。抗战中许多村街民大会还对乡村建设进行公议，讨论乡村公共设施建设。如兴修水利、推广农作物优良品种、堆肥制作、冬种等，这些对战时增加粮食生产，支援抗战都有积极作用。
第三，村街民大会虽然在全省范围内普遍举行了，但民众参与情况很不平衡，抗战后期民众参与逐渐低落。1943年广西当局统计，当年不能按期举行村街民大会的就有51个县，按期开会但出席人数不足法定数或“内容尚欠充实”的18个县。当年《抗战时代》对此作过评论：村街民大会是在政府“保育”下开展活动的，失去了自身自由发展而变成有形式无内容，“成年的人们很多都不愿去开会，或者只派一些小孩或老年的妇女去参加，这或者由于壮丁的工作忙不能去参加所致，但民众不能提起自动参加的兴趣却是事实。常见村街民大会开会，主席除了一连串的报告政令之外，对于本村街的民众本身问题，却并没有只字提及，而所报告的政令，又多是征兵征工和捐款一类的事，以目前民智水准低下，怎能不开而讨厌，又怎能使其有参加的兴趣呢?”这一评论把村街民大会的致命之处指出得再清楚不过了。
新桂系推行村街民大会，以动员民众，承担各项建设，至于对民众最关心的生活问题并没有什么作为。当时主管村街民大会事务的广西省民政厅长邱昌渭总结民众不愿参加村街民大会的原因时承认：许多村街民大会平时不开会，遇有派捐派工才会开会，因此民众“只认识村街民大会是一个派捐派工的场所，而没有其他关系”。随着政府征工征役派捐的增多，村街民大会在民众心目中成了政府颁布政令和摊派的机构。抗战后期，经过多次征兵征工征役和各种捐派，广西人民已作出巨大牺牲和贡献，人力物力和财力几近枯竭，抗战进入十分困难的时期。在这种情况下，政府当局不顾民生，一味强调民众义务，只取不予，它的施政就不能得到广大民众的认同和支持，民众对村街民大会参与的冷漠就是这种情况的反映。
抗战结束后，新桂系追随蒋介石发动内战，村街民大会成为动员内战的工具，广西当局利用村街民大会宣传反共戡乱，征兵征粮征税，实施“一甲一兵一枪”，强征村民充当内战炮灰。村街民大会遭到广大民众的抵制和反对，各地乡村爆发抗捐抗税的“民变”，许多乡村无法举行。新桂系推行十几年的村街民大会最后随着国民党在内战中失败，政权覆灭而终结。
(作者：谭肇毅，广西师范大学文旅学院教授)
参考文献：
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[6]邱昌渭：《广西县政》，桂林文化供应社，1941年。
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[8]《建设研究》，广西建设研究会，1939～1943年。
[9]龙璎编：《乡村工作概要》，广西县政公务员政治训练班，1938年。
[10]《广西现行法规汇编》，广西省政府，1940年。
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[12]《广西日报》，1937年创刊。
[13]《大公报》(桂林版)，1940～1943年。
摘自《广西文史》2013年第2期
